第四节 规划制度
规划制度是通过立法、政策或者规划文本等规范性文件，对规划编制、实施、调整、评估等过程实施管理的规则系统。此节重点介绍规划立法。
一、规划立法概况
规划立法可以理解为制定规划法的活动，也可以理解为规划立法文本，二者是行为与结果的关系。通常言称的规划法，多指静态意义的规划立法文本。若不加限定条件，则规划法应当是调整国家规划编制、实施管理关系的规范性文件，比如《城乡规划法》《人口与计划生育法》。但是，由于规划在冷战时期被贴上了“计划经济”的标签，时称的计划法常常与“计划经济法”或“经济计划法”画上等号，这一“深入人心”的理解忽视了规划法可调整政府规划这一功能，导致我国尽管已有编制且实施十二个五年计划（规划）的经验，但是在中央层面尚缺乏一部以法律形式呈现的、规范政府规划活动的基础立法，包括规范年度规划的立法。相反，越来越多的专项规划比如产业规划、能源规划、资源规划等，其规划活动则有相对明确细化的立法依据，比如《可再生能源法》第二章“资源调查与发展规划”、《土地管理法》第三章“总体规划”分别规定了可再生能源开发利用规划与土地利用总体规划的要求。
事实上，中共中央、国务院在1958年已出台《关于改进计划管理体制的规定》，对计划管理体制做出了规定。《关于改进计划管理体制的规定》仅有几条，但高度概括了国家规划体制的基本特征。一是计划的统一性，要求各地方、各部门的经济、文化建设事务应当纳入全国统一计划，中央负责全国计划与地区计划的平衡工作。二是计划的分级管理，地方依照国家统一计划实施管理。三是计划的有机衔接，实行以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的管理制度。四是计划的民主性，即贯彻执行计划工作中的群众路线。五是计划的简约性，简化计划编制程序和计划表格。六是计划的科学性，统计应该力求准确。这些特征对于当今国家的规划管理仍旧具有积极的启发意义和指导意义。
1980年，我国开始着手制定计划法。当时，我国处于社会转轨过程中，许多经济关系正发生大变动。计划法涉及计划与市场、集中与分散、国家与企业、中央与地方、经济手段与法律手段等多种关系，既要考虑经济关系的稳定，又要考虑长期经济关系的合理，尤其要进行政治体制改革与组织机构的变更，立法难度很大。[1]而且，对于计划法如何定位，如何设计框架与内容，也存在不少争议。有观点指出，计划法不应是计划机构的工作条例，也不应单纯是计划程序法，而应是计划管理法，用以调节各级计划管理主体与各种经济主体之间、各个计划管理主体相互之间的权利、义务关系，兼有本体法与程序法的性质。[2]另有观点指出，计划法应是国民经济生活的综合行为规范，既不能搞成覆盖全社会的“大计划法”，也不能搞成局限于计划部门的“计划工作法”，应搞成一部符合国情、体现新形势、适应新情况下国民经济计划管理要求的法律。[3]这些几十年前的认识，既与改革的不确定性和复杂性有关，也与经济立法中“宜粗宜细”、“宜快宜慢”、“宜早宜晚”的不同思路有关。
在受苏联影响的计划经济时期，一些效仿经济计划的国家从确立经济体制及其运行机制着手，较早制定实施了各种“经济计划法”，比如南斯拉夫1967年颁布的《社会计划体制基础和社会计划法》、匈牙利1973年制定的《国民经济计划法》、罗马尼亚1979年制定的《经济社会发展计划法》等。在此前后，比利时于1970年制定了《计划组织和经济分权法》，法国于1982年制定了《计划化改革法》。在国家计划编制程序方面，法国将国家计划法分为第一计划法和第二计划法：前者规定五年战略选择和目标以及为达到预期目标所需的重大行动；后者规定实现前者所规定的目标所要采取的法律、财政和行政措施，确定计划内的优先实施项目等。[4]二者之间是目标与手段的关系。除了冠以计划法这一名称的立法外，有研究将德国1967年通过的《经济稳定与增长促进法》、美国1978年通过的《充分就业和国民经济平衡增长法》等促进宏观经济稳定发展的立法也纳入计划法的范畴。[5]这一理解为传统计划立法提供了一种替代性方案，即制定涵盖计划、财政、金融、价格、贸易、就业等经济调控机制的综合性宏观调控立法，取代调整经济计划的专门性立法，有关部门也为此做过尝试。但是，这一思路不能凸显政府规划本身的专业性，并且缺乏与现行相关立法政策的有机衔接。
2005年10月22日，国务院发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》系统规定了规划体系、规划衔接、社会参与、规划审批、规划评估等制度，并成为指导当前国家规划工作的基础性文件。2007年7月26日，国务院发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》明确了主体功能区是国民经济和社会发展规划及其他各类规划在空间开发和布局的基本依据。至此，涵盖空间与社会发展、整体与局部、物质与非物质等的各类规划及其管理体制基本确立。2014年10月23日，中共中央十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在“加强重点领域立法”部分，将“制定和完善发展规划（法）”置于编纂民法典之后的位置，这说明规划立法具有优先性和紧迫性。2014年2月，国家主席习近平在考察北京市规划展览馆时指出：城市规划在城市发展中起引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。[6]这一论断从侧面反映了国家领导人对国家规划工作的重视以及对规划引领性的准确把握。2015年4月，国务院办公厅发布《国务院2015年立法工作计划》，将《发展规划法》列入预备项目，由国家发改委起草。
二、回应“计划法终结”
受计划经济负面效应的影响，以及针对计划法的制定久拖不决的现实，有学者提出了“计划法终结”的观点[7]，认为在市场经济条件下，计划法既缺乏现实基础，也无法律支撑。对此，本书作者分别做出回应。
观点一：政府已经不再以计划方式从事经济管理或宏观调控，计划不但在政府文件中已经淡出，而且在实际生活中已没有一家专门制定和执行计划的机构。
本书作者回应：
（1）计划仍旧是政府经济管理的基本手段，只不过，计划的形式、内容与功能发生了变化。中共十三大报告提出：计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实施。“十一五”规划虽然首次以规划之名取代计划，但是其仍旧是“十五”计划的承继，并未改变五年计划的编制体制和功能。
（2）计划不仅未从政府文件中淡出，而且越发凸显。即使在“十一五”规划中，也仍然部署了计划生育“少生快富”工程、农村教师培训计划、全民素质科学行动计划、儿童免疫接种计划等具体计划项目。
（3）每一个国家机关事实上都在从事计划工作，脱离计划的政府行为是无法想象的。依照国务院2008年批准印发的《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，国家发改委的首要职责就是“拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划”。2013年国务院对铁道部进行改组时，将其拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，显示了铁路行业规划的行政管理色彩。
观点二：学者起初提出计划法并非是为了控权，而是为了迎合当时政治的需要，这种立法构想与法治精神背道而驰；如果计划法的目的是控制政府的计划行为，防止计划滥用和计划经济体制复活，那么这样的计划法未尝不可，不过这需要以政府滥用计划权力为前提。
本书作者回应：
（1）学者提议制定计划法既有政治考虑，也不乏法治考量。针对计划管理出现的浪费、指标过高、浮夸风、瞎指挥等问题，学者们提出要明晰计划的权力和责任，是符合科学与法治精神的。况且，立法本身具有历史局限性，对计划法立法目的的考量也应随着社会环境的变化而不断调整，不能将1950年代的立法目的与1980年代甚至2010年的立法目的完全等同起来。
（2）关于政府行为的控制，一直都是行政法理论与实践争论的焦点，它说明，权力滥用是一种普遍存在的政治和法律问题，并不是计划经济、管制经济特有的现象。反过来，一种经济被称为管制经济，本身就含有政府权力侵犯私人、企业和市场权力的可能；而没有政府管制的自由经济，只存在于学者的分析框架里。我国已经出台《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等行政立法，对政府权力进行约束，防止其被滥用。但是，在具体的经济管理领域，还需要专业性管理法，比如《银行业监督管理法》《海关法》《税收征收管理法》等。计划法就是规范计划管理活动的专门立法。
（3）授权与控权是辩证统一的，赋予政府权力意味着明确其权力边界，其实质就是控权。在逻辑上，不对计划权力进行界定，就无法判定滥用计划权力的边界。以政府滥用计划权力作为立法前提，有本末倒置之嫌。2014年在天津夏季达沃斯论坛开幕式上，李克强总理为简政放权开出权力、责任、负面三张清单，其中权力清单明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；责任清单明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。对政府而言，计划既是权力也是责任，必须依法明确。
（4）政府计划是政府决策的基本形式，滥用计划权力会影响其他行政权力的使用。我国许多地方政府已经通过了专门规范行政决策的立法，将政府计划列入了重大决策事项。
观点三：学者没有从公平角度论证计划法的必要性，计划法本质上不是根据公平原则分配资源和财富的制度。
本书作者回应：
（1）公平历来是法治推崇的理念，但是衡量公平的标准存在历史局限。在资源禀赋和产业政策约束下，“不公平”可能是常态。
（2）计划法并非不考虑公平，而应考虑更大范围或更长久的公平，比如产业、地区、部门之间的利益平衡，当代与后代的利益平衡。平衡协调重大比例关系就是追求公平的方式。
（3）公平与效益是辩证的价值取向。公平的相对性影射出效益的权变性。面对复杂的社会问题，简单地评价计划法的公平与效益是苍白的。江苏省人大常委会2010年7月发布《江苏省发展规划条例》，要求规划管理活动“应当坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持统筹兼顾，推进区域之间、城乡之间的协调发展；坚持民主决策，广泛听取社会各界和公众的意见”，于此，以人为本、可持续发展、经济规律、统筹兼顾、民主决策等原则，更多地体现出整体、系统的和谐价值观，而不仅仅是公平、效益问题。
观点四：中国经济的高速发展主要来自市场经济的作用，并非来自指导性计划的贡献；计划法是否会产生效率，是一个未知数。
本书作者回应：
（1）计划法的首要目的是规范政府对社会发展进行决策的行为，追求社会发展是其第一要义。社会发展是一个宽泛的概念，可以指经济增长，也可以指社会变迁。政府对社会发展的规划安排，是一个包罗万象的决策，时代不同，国情不同，社会发展的目标体系也不同。缺乏规划部署，社会发展就会失去方向。这也是我国执行五年计划（规划）几十年的经验总结。
（2）计划目标是由社会经济指标、重点项目、工程、试点方案等具体要素构成的。改革开放以来我国经济的高速发展得益于对内搞活、对外开放的方针政策，比如建立经济特区、允许外商投资、改革国有企业、推行农村家庭承包制，这些盘活市场要素的系列举措，无一不与国家规划相结合。比如，1982年第五届全国人民代表大会第五次会议批准通过的《国民经济和社会发展第六个五年计划》明确提出，在广东的深圳、珠海、汕头和福建的厦门试办经济特区，有计划地利用一部分国外资金和引进一批适用的先进技术。
（3）计划功能难以量化分析，特别是指导性计划，其主要是发挥引导功能。在定性方面，我国四部宪法都载有经济计划的内容。1993年，《中华人民共和国宪法修正案》尽管将我国“实行计划经济”调整为“实行社会主义市场经济”，但是仍提出“完善宏观调控”，并且维持全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”的职权。因此，轻易否定计划的功能是不严肃的，也是不现实的。
观点五：计划法既不能解决市场失灵也不能解决政府失灵，解决前者需要《反垄断法》和《环境保护法》，解决后者需要《预算法》《政府采购法》《转移支付法》《中央银行法》《价格法》《税法》等宏观调控法。
本书作者回应：
（1）计划法是未来之法，它直接调整政府在其职责范围内部署一定时期内工作安排的活动，间接调整社会经济发展中的各类事务。以环境保护为例，只有通过环保规划安排环境保护的目标与举措，政府投入环境保护的预算支出才能跟进，社会环保机制才能随之配合，金融、税收、价格等措施也才能付诸实施。在这一决策链条上，规划是第一环节。环保规划如何有效开展，正是规划法应当解决的问题。2014年4月修订的《环境保护法》增加了环保规划制度，要求县级以上人民政府将环境保护纳入国民经济和社会发展规划。
（2）计划法的功能不在于消除市场失灵，而在于规范政府决策，并因此影响资源配置的方式与效果。
如此看来，“终结者”言称的计划法既非“计划经济法”，也非“经济计划法”，而更类似于“计划指标控制法”。而这一认识并非制定计划法当初的真实观点。当年参与制定计划法的刘文华教授指出：“我们讲的计划法是广义的，不仅包括我们将要继续制定的计划法的基本法，即中华人民共和国计划法，而且还包括其他计划法规”，“计划法主要是调整在制定和实施国民经济和社会发展计划过程中发生的社会关系，亦即调整有关国民经济计划的编制、审批、下达、执行、修改、撤销、检查、监督等过程中所发生的关系，这类关系即计划关系或计划工作关系，它们便是计划法的调整对象”[8]。
在分析中，“终结者”未动态考察经济计划的发展趋向，也未考察规划理性的普遍意义，还忽视了现实生活中大量的规范文本和立法，因而导致讨论对象仅仅停留在设想中的“计划法”，得出“终结”的结论，也是可以理解的。
三、规划立法的调整对象
依照调整对象下定义，规划法是调整规划管理关系的法律规范。此处的规划管理关系，指规划编制与实施中的各种管理关系，既有规划程序关系，也有规划实体关系，多数情况下，程序关系与实体关系是混合的，比如规划审批关系，既涉及规划编制权和审批权，也涉及规划编制流程和审批流程。因此，可以从不同视角划分规划管理关系。比较常见的划分方法如下：（1）按照规划体系划分，每一种规划都包含特定的管理关系，比如总体规划管理关系、专项规划管理关系、区域规划管理关系。（2）按照规划管理体制划分，可分为中央规划管理关系、地方规划管理关系、部际规划关系关系、省际规划管理关系、区域规划管理关系。（3）按照规划编制流程划分，可分为规划立项管理关系、规划调查管理关系、规划编制管理关系、规划审批管理关系、规划实施管理关系、规划调整管理关系、规划评估管理关系等，这是最常采用的划分方法。（4）按照规划指标的约束力划分，可分为约束性指标管理关系和指导性指标管理关系。（5）按照规划事务划分，可分为科技规划管理关系、产业规划管理关系、空间规划管理关系、社会发展规划管理关系等。由于规划涉及的事务繁多，因而此类方法涉及的规划管理关系也最多。
按照规划编制流程，规划编制管理关系和规划实施管理关系是最为基本的调整对象。其中，规划编制管理关系是规划主体依法在规划决策、编制过程中发生的管理关系。规划编制管理关系广义上包括规划编制各环节发生的管理关系，这些环节包括调研、立项、编写、衔接、论证、审批、公布等。规划编制环节结束的标志是有关机关依法公布规划文本。规划民主参与关系是指利益相关者、公众、专家等社会代表依法参与规划编制活动，与法定决策主体之间形成的决策合作关系，该关系是由国家规划的科学性与民主性决定的。
规划实施管理关系是指规划管理机关与执行机关在落实规划目标过程中发生的管理关系，主要包括两种：一是政府之间发生的规划实施管理关系；二是政府和社会之间发生的规划实施管理关系。前者包括规划衔接管理关系、规划配合管理关系，后者包括规划实施指导关系、规划项目管理关系、规划措施实施管理关系等。其中，规划衔接管理是为实现相关规划在规划方向、目标、期限、措施等方面彼此协调统一而实施的管理，比如上级政府要求下级政府落实某项规划目标或者举措。规划配合管理是为实现规划目标与规划措施相互匹配而实施的管理，比如财政、金融、科技等部门为促进绿色低碳产业发展而推行促进或抑制政策。规划配合管理经常与社会各界实施规划存在紧密关系，表现在规划指导、项目管理、措施管理等方面，比如可再生能源企业依照能源规划开发生物质能源，可以获得税收优惠，税务机关因此与企业产生税收管理关系；大中型规划水利项目涉及移民安置的，相关政府与项目法人应当依照安置计划，向移民提供补偿、置业安排和后期扶持，由此构成移民安置管理关系。
规划管理关系既有政府间的管理关系，也有政企管理关系。这些关系相互交织，构成庞大的规划管理网络。通过管理网络，规划设定的总体目标层层细化，资源配置也层层细化，最后转化为具体的社会经济关系。可以说，规划的落实过程就是政府行为转化成市场行为的过程，政府通过规划配置资源，引导社会行为朝着符合政府设计的方向发展。相反，市场和社会主体将政府规划作为一种决策变量，借助规划目标与政策工具实现自身利益诉求。如此，政府与市场就在以规划为中介与平台的条件下进行博弈。规划立法通过调整政府的规划管理活动，将政府配置资源的过程规范化，以提高政府管理社会的能力和效益。为实现依法规划，规划立法还应调整法律责任，要求违反规划管理法律规定的政府、企业、社团、个人等主体承担相应的法律责任。
四、规划立法的特点和功能
（一）规划立法的特点
从规划立法的内容及其运行情况来看，规划立法具有下列特点：
（1）规划立法是政府决策法，是规范政府对国民经济和社会发展事项做出决策这一行为的立法。一些规范政府决策的立法也包含了规划立法的内容。
（2）规划立法是未来导向法，是规范经济社会发展的方向、目标、措施及其实施的立法。为此，规划立法应当完善社会协商、规划调整等制度。
（3）规划立法是综合性立法。综合性是指规划立法涉及规划编制与实施各环节的多种法律关系，需要采用多种手段对多种利益关系进行综合安排和调节。在此意义上，规划立法应当将政府决策与社会决策有机统一，凸显“共治”，这也必然会提高规划的复杂性。
（4）规划立法是专业性立法。专业性是指当规划立法调整经济社会发展各个领域内的决策行为时，应当引入专业调查、研究、质询、论证、评估等服务。
（5）规划立法既是实体法，也是程序法。一方面，规划立法应当规范规划主体，明确规划事项，配置规划权力，促进规划工作的有效开展；另一方面，规划立法应当规范规划程序和环节，确保规划权力的实现和规划事项的妥当安排。
（6）规划立法具有普遍约束力。规划立法调整规划行为，设定规划法律关系各主体的权力和责任，以及权利与义务，对相关主体构成约束。如若违法，则应当承担相应法律责任。认为规划是“纸上画画，墙上挂挂”的观点，一方面反映了规划编制技术的不足，特别是规划衔接与配合的不力；另一方面也反映了规划立法功能的不全，特别是缺乏有效的规划责任安排。
（二）规划立法的功能
规划立法的功能是规划立法对政府决策以及社会经济活动产生的影响，主要反映在：
（1）规划立法通过细化政府职责（事权）、规定政府在特定时期应当完成的工作和任务来督促政府履行其职责。因此，规划立法也可理解为规范政府“限时办公”、“限时服务”的立法。
（2）规划立法通过细化政府职责，将政府宏观调控、市场监管职责与市场调节机制统一起来，实现政府与市场的功能互补。
（3）规划立法引入社会参与机制，实现政府与企业、个人等利益主体之间的合作共赢，进而化解社会冲突，稳固社会秩序。
五、规划立法的基本原则
（一）针对计划法基本原则的阐述
规划立法的基本原则是指导规划编制与实施的基本准则，它体现在规划立法文本中，并且贯彻在规划实践工作中。在改革开放初期学界讨论制定计划法时，学者们曾提出一系列计划立法的基本原则，举例如下。
李昌麒提出了五项基本原则[9]：一是尊重客观规律，包括自然、经济和生态规律；二是从实际出发、量力而行；三是坚持实现计划责任制，确保责权一致、赏罚分明；四是明确界定计划与市场，计划与财政、金融，计划内部之间三个层面的关系；五是坚持环境和发展并重。
陶和谦提出了三项原则[10]：一是遵循市场经济规律的原则；二是综合平衡协调的原则；三是兼顾国家、集体、个人三方利益的原则。
白和金、李量提出了两种基本指导思想[11]：一是加强和保障计划决策和宏观调控的科学性、统一性和有效性，防止上级政出多门，下级各行其是；二要拓展计划管理的内涵，计划不只是计划指标管理，还包含制定经济社会发展战略、产业政策、国土规划，综合协调运用各种经济杠杆以及制定相关调控政策措施等。依此，计划法应当是高层次的纲领性的社会主义基本经济法。
上述原则从多个层面提出了计划立法的基本原则，有些原则侧重规划权力边界及其内容，有些原则侧重利益及其调整机制，有些原则侧重问责制。这些归纳更多地针对国民经济和社会发展总体规划，具有战略性、系统性。
（二）本书的观点
本书作者从规划活动的规范性和效益性出发，提出了规划立法的下列原则。
（1）法定规划原则，即规划编制和实施涉及的基本环节和要求应当通过立法形式明确下来，比如规划主体及其职权、规划类型与范围、规划程序、规划责任、规划争端解决方式等。将规划纳入法治轨道，有利于提高规划活动的整体效益，降低规划活动的不规范性，特别是通过规划的法治化管理，降低风险。近年来，国内关于高铁建设、城市规划、产业转移等各类规划的不确定信息的散布，导致商品房价格涨跌、交易合同取消、投资者经营中断等问题屡有发生，影响到正常的生产生活秩序。因此，需要加强规划的法治化建设。
（2）科学规划原则，即规划立法通过组织、技术、管理等方面的制度安排，促进规划尽量符合特定领域社会经济发展的规律和要求，比如能源规划符合能源开发利用的要求，文化教育规划符合文化教育产（事）业发展的要求。在科学规划方面，引入专家论证这种“精英决策”、“精英参与”的方式是较为常见的；此外，通过委托编制规划这种“外包”方式也可以提高规划的科学性，并且促进政府资源向社会流动，但是要防止科学精神为利益集团所“绑架”。专家论证既要考虑规划的必要性和可行性，又要考虑规划的不可行性。
（3）人本规划原则，即规划立法通过确立公众特别是利益集团参与规划编制与实施的方式，促进规划决策的社会化，使规划最大限度地符合人类自身发展的需要。实现人本规划可以解决“代议制”民主制度中可能存在的“决策漏洞”，体现代议民主应有的意义和效果，也可以舒缓利益集团之间的紧张关系。公众参与规划的方式有听证会、座谈会、见面会、问卷调查、规划信息公开、举报、投诉等。公众参与规划的主体可以是利益相关者，也可以是报纸、电台、网络平台等媒介。
（4）动态规划原则，即规划立法通过确立规划调整、评估、衔接等方面的制度，促进规划目标尽可能符合现实需求，减小规划偏差及其负面效应。由于规划本身的预测性，特别是中长期规划客观面临的不确定性，规划工作应当本着权变理念，适时修正、调整规划目标与措施，并且妥当解决因规划调整产生的损益承受问题。俗语说，“计划赶不上变化”，规划并非不可变，但不是可随意地变，而应在立法设定的框架下调适。
（5）效益规划原则，即各类规划在编制和实施过程中应当着力实现多元利益的融合，兼顾自然、经济、社会、文化等效益的平衡，实现整体效益的最大化，比如产业规划兼顾经济与生态利益。为融合多元利益，需要在规划之间建立序列关系和衔接关系，在规划编制与实施中实现政府间的合作关系，减少规划之间冲突、脱节等问题。可以说，平衡多元利益是规划管理至关重要且极为困难的工作。平衡利益主要涉及两个方面：第一，明确利益导向。任何一项规划及社会政策都不可能使所有社会成员的利益同步、同量地得到满足，每一项规划都有获益者和失利者。规划主体需要根据社会发展总体利益要求，确定利益序列，即哪些利益优先考虑、哪些利益必须受到约束。利益导向应当以解决特定时期的主要社会矛盾与问题为取舍标准，对一些社会群体暂时的利益抑制应当有利于社会整体利益的实现，当然，利益抑制应当控制在“安全警戒线”内。第二，重视利益弥补。对于利益取舍时利益被抑制的利益群体，政府应当采用合适方式予以补偿。利益弥补不仅包括物质利益弥补，而且也包括政治利益与精神利益弥补。传统规划采用“条块分割”模式，即每个地区、部门先制定本地区、部门的规划，然后汇总、协调形成总体规划，这样做容易导致利益割据、政出多门。为平衡多元利益，规划立法应当加强规划衔接制度建设，确保规划与立法、政策的协调统一，以及规划相互间的协调统一。
（6）责任规划原则，指规划立法要确立“谁规划、谁落实、谁负责”的理念，确保政府规划行为可问责。倘使因规划不科学、不民主造成利益损失，政府应当通过合理途径予以赔偿，相关人员还应当承担各自的责任。这样，规划才能真正体现其法律约束力。特别是，规划与预算是一体两面，规划优劣可以体现出预算资金使用效率的高低。实践中，一些地方政府盲目投资上项目，产生不少“烂尾工程”、“形象工程”，直接影响到公共资金的使用效益，除了完善预算管理制度外，对政府投资启动的先决条件——政府规划——实施管理是尤有必要的。
注释
[1]参见王绍顺：《关于计划法的基本问题》，载《宏观经济研究》，1990（11）。
[2]参见白和金、李量：《对〈计划法〉修改的几个难点问题的意见》，载《宏观经济研究》，1991（8）。
[3]参见广西壮族自治区计委办公室：《广西壮族自治区计委举办计划法研讨会》，载《宏观经济管理》，1991（8）。
[4]参见邢会强：《法国的〈计划化改革法〉》，载《法国研究》，2001（2）。
[5]参见张守文：《德国的经济稳定与增长促进法》，载《环球法律评论》，1993（4）。
[6]参加新华社：《习近平在北京考察工作时强调规划失误是最大的浪费》，载《南京日报》，2014-02-27。
[7]参见薛克鹏：《计划法的终结》，载《社会科学研究》，2007（3）。
[8]刘文华：《计划法》，载中国经济法研究会编：《中国现代经济法》（三），14~15页，哈尔滨，黑龙江人民出版社，1987。
[9]参见李昌麒：《经济法学》，60页，北京，群众出版社，1983。
[10]参见陶和谦：《经济法学》，5版，107~108页，北京，群众出版社，1995。
[11]参见白和金、李量：《对〈计划法〉修改的几个难点问题的意见》，载《宏观经济研究》，1991（8）。