第一节 政治格局：大一统的政治体制
中国政治与西方政治最大的差异在于，中国早在公元前3世纪就建立起一个大一统的中央集权政体。在此之后绵延数千年的发展中，虽分合不断，但大一统的政治传统始终没有断绝，直到今天中国形成的仍然是一个统一的多民族国家，这既是对历史的传承，也是由中国政治发展的兴衰规律所决定的，更是中国共产党最大的政绩。大一统的政治体制不能简单地用西方政体类型学的标准来套用，它既是一种文化传统，也是一种制度模式，还是一种国家的生存和发展状态，蕴含着中国政治发展的道统。当代美国著名政治哲学家帕斯奎诺提出，应当用更加复杂的政体类型学来分析和研究当今中国政治制度——这一研究会在具有惰性的西方知识界掀起巨浪。
一、大一统政治体制的形成
“大一统”一词最早见于《公羊传》。孔子作《春秋》，微言大义，开篇为“元年春，王正月”，《公羊传》云：“何言乎王正月？大一统也。”“大”解作“尊”“贵”，“统”解作“始”，是以“大一统”之义应释为“尊一始”，这是它最初的含义。先秦诸子大多有大一统的思想，认为人类社会中的大一统是符合天道的。在秦及以后两千多年的政治实践中，大一统包括了王道一统、治权一统、政令一统、文化一统、民族一统等等，用我们今天的话来简单概括就是国家民族的统一，在国家结构形式上实行单一制。国家民族统一是中华民族的优良传统，是中国悠久的历史和文化传承不辍、历久弥新的根本保障。
中国政治发端处，以“天下”为对象，所谓“天下”即人类全体，“平天下”的目标即以大一统为旨归。先秦虽有百家争鸣，但殊途同归，都认为由乱而治的路径就是走向大一统。儒家基于“天无二日，土无二王”（《礼记·坊记》）的认识，呼吁四海为一；法家也看到“道无双，故曰一”（《韩非子·扬权》），李斯明确提出“灭诸侯，成帝业，为天下一统”（《史记·李斯列传》）；道家更以自然为宗，主张“抱一为天下式”（《道德经·第二十二章》）；墨家提倡兼爱、尚同，主张“天子唯能壹同天下之义”（《墨子·尚同》）；《吕氏春秋·谨听》指出“乱莫大于无天子”。诸此不一而足，都反映了要求统一的迫切愿望。此外，中国的山川、湖泽、地势等方面的差异和连通，各地物产的殊宜和丰歉，以及区域性自然灾害的影响和应对等等，都需要一个强有力的中央政府来统一管理和协调，而强有力的中央政府的存在要以大一统的政体为前提和基础。从反面事实看，如果中央衰微，地方诸侯割据、各自为政，必然战争杀伐不断、社会动荡不安。如孟子描述战国时期的政治状况：“争地以战，杀人盈野；争城以战，杀人盈城。”（《孟子·离娄上》）公元前293年，秦将白起打败韩魏联军于伊阙，斩敌首24万。公元前279年，秦攻楚，“水溃城东北角，百姓随水流，死于城东者数十万，城东皆臭，因名其陂曰臭池”（《水经注·沔水》）。公元前260年，秦赵长平之战中，秦军坑杀40万赵兵，动员所有能动员的人力、物力、财力投入战争，民不聊生，饿殍遍野。
经历了礼崩乐坏、战争杀伐的春秋战国后，周朝共主与诸侯的封建模式被破坏了，再次实现统一的是秦王嬴政。秦始皇顺应了历史发展的趋势，一扫六合、统一天下，建立了中国历史上第一个统一的多民族的中央集权制国家。秦始皇建立的大一统政体相对于周朝的“封建的一统”，可称为“郡县的一统”，其具体措施包括：创建皇帝制度，设立三公九卿；地方上废除分封制，代以郡县制；实行书同文，车同轨，统一度量衡。其中，统一文字的意义更为深远。我们至今仍然可以读懂孔子时代的文字，无论是书籍还是话语体系，依然可以从古代文化典籍中汲取养分，这不能不说是获益于秦朝大一统的政治遗产。这一点，西方人也看得透彻：“如果没有秦的改革，可以想象，几种地区性的不同文字可能会长期存在下去。如果出现这种情况，不能设想中国的政治统一能够长期维持。在造成政治统一和文化统一的一切文化力量中，文字的一致性（与方言的多样性正好形成对比）几乎肯定是最有影响的因素。”[1]可以说，秦王朝开创了全新的大一统时代，并由此奠定了此后中国社会两千余年政治制度的基本格局，即由“封建的一统”变为“郡县的一统”，对中国和世界历史产生了深远影响。钱穆先生赞道：能创建优良的政治制度来完成其大一统之局面，且能维持此大一统之局面历数千年之久而不败，直到今天，我们拥有这样一个广土众民的大国家，举世莫匹，这是中国历史之结晶，是中国历史之无上成绩[2]。
秦始皇建立大一统政体
无论是汉民族为主体的政权，还是少数民族入主中原，都把“六合同风，九州共贯”（《汉书·王吉传》）、“天下为一家”（《礼记·礼运》）作为治乱的基础和目标。在两千多年的历史发展中，中国政治虽然有分有合，但总体上说，统一是常态，分裂为变态，中国社会常于和平统一中得到进展，在分裂变乱中则见倒退。历代的仁人志士，为了维护国家的统一、民族的团结、人民的安定，精忠报国，矢志不渝，使我中华民族虽历经磨难，始终绵延长久，卓然屹立于世界民族之林。
二、大一统政治体制对中国政治的意义
大一统政体最核心的体现是中央集权，但中央集权不是中央集中所有权力，地方没有独立性，也不是中央权力集中在君主一人手中，实行个人独裁。从制度安排的角度看，中央集权是一个庞大的制度系统，主要是指中央作为政权的唯一来源，在一系列体制内外的各种分权制衡中进行最终的权力控制，从而形成统一的政治认同，树立最高的政治权威[3]。第一，中央决策层的分权制衡。中央决策依据涉及内容实行分层决策。从决策机构与形式看，有御前会议、宰相会议、百官会议、内侍参与等，决策事项不同，参加人员的范围、官职大小也不同。中国自秦汉以来，中央最高首脑为皇帝，是国家的主权者与象征，“揽权不必亲细务”；而宰相作为政府首脑，负责实际的政务。其制度设置的理性主要体现在：皇帝世袭，为全国共同拥戴的首领，不能因负政治责任而轻易更换；而宰相有任期制，负实际行政责任，并因此而进退。在政治实践中，虽然皇帝与宰相之间的权限划分较为模糊，常常出现权力的交错与冲突，但正是这种权力之间的制衡关系，限制了一人决策的独裁政治。第二，双重双轨制的信息收集。正确决策，主要依赖于对信息的及时、准确、全面的掌握了解。随着政治控制的分化和复杂化，官僚政治的信息需求也日益多样化，形成双重双轨制的信息收集渠道：一套是由皇帝—宰相—官僚组成的正式权力结构和政务系统的信息渠道，另一套是围绕着皇帝的近侍、内朝官、刺史、厂卫等隐性系统的信息渠道，两者既相互辅助，也相互监督，共同服务于中央决策系统。总之，根据决策目标，统治者总是积极“创制或扶植用以动员资源和贯彻政策的各种机构”[4]。第三，体制内强有力的纠错制度。有决策就可能有失误，甚至错误，传统政治体制充分认识到这一点，在体制内设置了纠错制度。针对皇帝的过失，设有拾遗、补阙、记注、经筵等官员，这些官员与皇帝最为接近，其职责是以规劝、提意见的方式预防或纠正皇帝的过失；还有一类重要的官职设在朝廷，专门执掌封驳、监察、弹劾的权力，负责纠察宰相和百官的失误。在中国古代政治中，没有西方式反对党活动，但纠错制度的存在确保了体制内能听到不同声音，特别是反对意见的制度化，对预防、减少决策失误起到关键作用。
另外，中央集权要由社会管理中的分权来实现。在中国传统社会中，政治统治一直保持着高度的中央集权，而社会管理却高度分散，社会管理主要由地方精英负责。第一，地方精英在社会管理中具有自主性。地方精英是指一种凭借非正式权力控制地方事务的力量集团。在地方上，很多有关公共福祉的事情，像赈灾、治水、修路、福利、教育等方面，政府不能或不便履行其职责时，就由当地的地方精英（士绅）来负责。甚至涉及政府主要职能的诉讼，也会因为士绅的介入由公堂转入民间。地方精英在社会事务管理中具有自主性，这一方面体现在士绅与家乡的关联是永久性的，他们有责任捍卫和促进本地区社会福利，这种责任感和归属感是异地为官的地方官吏所不具有的；另一方面，士绅绝不是一个孤立的势力，“一个县官并不怕得罪绅士，怕得罪的是支持在绅士后面的强有力的政府的官吏”[5]，士绅可以影响地方官的施政行为，而中央权威是二者博弈与共存最终的依凭。第二，地方精英在社会管理中具有政治整合能力。中国传统的治理结构是政权整合绅权、绅权整合民众。在传统乡村社会，士绅多是有声望并且有钱有势的人，是乡里政治、经济和文化的载体，比异地为官的地方官员与百姓更亲近。瞿同祖认为，中国士绅的一个重要特点是：“他们是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集团，这一特权从未扩展到其他任何社群和组织。”[6]第三，地方精英与地方官吏在社会管理中的冲突与合作。在传统社会，地方精英系统和官僚系统是社会管理的左膀右臂，缺一不可，二者既有冲突也有合作。冲突的一面表现为：官吏要控制士绅，防范他们影响和冲击政治统治；士绅则在一定程度上借助民众的力量，以民众的代表者自居，同官府博弈。合作的一面表现为：官吏依靠士绅来管理社会，用他们的社会力量来加强政治统治；士绅则依赖官府来维护他们的地位，借用官府的政治力量来加强他们对民众的威慑力，并享有法律规定的特权。从一定意义上讲，士绅和地方官吏同属于一个集团，尽管有非正式权力和正式权力的差别，但他们的权力或影响力直接源于传统的政治秩序，与大一统的中央集权体制相辅相成。
大一统体现了中国政治的特质，无论是在观念上还是在体制上都与西方有绝大的不同。西方与中国东周大致同时期的是古希腊。古希腊是一个很小的半岛，在这个半岛上有许多各自为政的城邦，始终没有形成一个具有统一的中央政府的国家。古希腊以后是古罗马，时间相当于中国的汉代，虽然古罗马是一个大一统的政府，但罗马帝国在公元395年分裂了，之后再也没有统一过。罗马帝国崩溃，欧洲进入了中古时期的“封建社会”，之后兴起了英、法、德、意等民族国家，没有再建立起一个统一的罗马帝国。而中国虽然汉代以后出现了分裂时期，但唐、宋、元、明、清等主体朝代都是统一的，直至今天，我们仍是一个统一的多民族国家。钱穆先生曾精辟地指出：中国政治是一个“一统”的政治，而西方政治则是“多统”的政治，确切地说，对中国历史来讲，政治一统是常态，多统是变态；西洋史上多统是常态，一统是异态。更进一步地讲，中国历史上在多统时期，还有它一种一统的精神；西方史上虽在一统时期，也还有它多统的本质[7]。梁启超先生在实地考察了欧洲各国后，进行了中西政治的比较研究，指出其中的差异性：“欧洲幅员，不当我半，而大小国数十。二千年来，统一运动虽间起，卒无成效。德法夹莱茵河而国，世为仇雠，糜烂其民而战，若草芥然。巴尔干区区半岛，不当我一大郡，而建国四五，无岁无战。我国则秦汉以降，以统一为常轨，而分裂为变态，虽曰干戈涂炭之苦所不免乎，然视彼固有间矣。”[8]
统一的大格局一直维持到今天，这在有些西方人眼中是难以理解的。白鲁恂（Lucian Pye）出生在山东，一生致力于中国研究，他有一句著名的话经常在西方文献中被引用：“中国是一种文明，却假装为一个民族国家。”（China is a civilization pretending to be a nation-state.）在他和其他一些西方学者看来，中国维持统一的局面是件很奇怪的事，似乎只有分裂才顺理成章。他们这样看的依据何在呢？白鲁恂说了两条。第一，现代民族国家的基础是民族主义，而中国统一的基础仅仅是文化而已。中国人认同的是相同的文化，而不是他们的民族国家。第二，现代民族国家的特征是高度组织化、制度化，而中国作为一种文明缺乏制度性的内聚力[9]。他看到了问题的一个方面，即文化之于中国统一和团结的重要性，但缺乏对中国古代政治制度的认知，所谓“缺乏制度性的内聚力”的观点值得商榷。事实上，中国大一统政体异常庞大复杂：广土众民、地域差别显著、民风民俗各异，其内部需要有无数个相互平衡与制约的制度。治理这样一个世界上独一无二的大国，并保持长治久安，无论是纵向的权力安排方式，还是横向的国家机关之间的关系，都必须有一套理性的制度来规范。
大一统的中国创造了灿烂的人类文明，它能最大限度地整合各种资源，在维护国家统一、社会稳定、发展经济、抵御外来侵略、组织水利工程、防止分裂割据、加强民族交流等方面起到积极的作用。我们不能否认中国大一统的独特性中所蕴含的优越性。“过去的2000年里，有1800年中国在世界国内生产总值中所占的比例都要超过任何一个欧洲国家。直至1820年，中国在世界国内生产总值的比例仍大于30%，超过了西欧、东欧和美国国内生产总值的总和。”[10]
三、中国共产党对大一统政治体制的继承与发展
近代以来，由于国内外错综复杂的原因，中国又陷入四分五裂的战争杀伐中，重新让中国真正统一起来的是中国共产党。中国的统一和发展必须有一个能够协调各方、代表最广大人民根本利益的政治核心，特别是，随着中国进入改革发展的关键时期，新旧矛盾交织，为避免社会陷入困境，更需要一个能够得到全国各族人民、各个阶层普遍拥护和共同认可的政治领导核心来组织与领导，否则，政治发展就难以平稳进行，而且国外各种敌对势力的干预会导致大一统分崩离析、民族陷入灾难。提高中国共产党的领导能力、维护中央权威，是“大一统”政治传统发展到今天的时代主题。
中国共产党的领导、中央权威的维护有赖于相应制度体系的建立。在中国的政治发展道路中，根据自己的基本国情，已经形成了一个基本原则和四大制度：以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一为基本原则；以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度为主要制度保障的现代政治制度。中国提出党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把党的领导融入民主法制建设之中，明确了社会主义政治的发展方向。
第一，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，动员和组织人民作为主人翁投身国家建设，维护国家的统一和民族的团结。我国的人民代表大会制度与西方的议会制度有很大不同。从权力上看，我国的人民代表大会是国家权力机关，体现国家一切权力属于人民，而西方的议会主要是立法机构；从代表上看，我们的人民代表是人民群众中的优秀分子，西方的议员是职业政客；此外，我国的人民代表大会制度坚持以民主集中制为根本组织原则和活动方式。
第二，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，契合大一统政治对领导者一元化的必然要求，同时也顺应了政党政治发展的潮流。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，既是社会主义基本政治制度之一，也是中国特色的社会主义政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不同于苏联和东欧的一党制，也不同于西方的两党和多党制度，具有“共产党领导、多党合作，共产党执政、多党参政”的基本特征，适应了中国大一统政治这一根本的国情，实现了统一领导与广泛民主、富有效率与充满活力的有机统一，是中国共产党在政治实践中的创造。
第三，民族区域自治制度有力地实现了单一制的国家形式，既维护了国家的统一，又体现了民族民主自治。民族区域自治制度作为一项基本政治制度，是根据我国历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况做出的制度安排，它既维护了国家的统一，又在少数民族聚集地方实行自治，有效地处理了民族关系，符合中国的实际。
第四，基层群众自治制度，体现民主的广泛性和真实性，同时也体现出大国治理的经验。基层群众自治制度是指广大群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业的制度，一方面充分体现了国家保障城乡基层广大人民的直接民主权利，另一方面也体现了大一统国家的管理智慧。西方国家也在基层社会发展民主，如社群民主等，但没有将基层民主制度化。
不少西方政治学者断言，中国的政治和政党体制天生缺乏自我纠错能力，因此很难持久。但历史实践却证明这一断言过于自负。现实证明，中国的政治体制具有与时俱进的能力，中国共产党已经连续执政近70年，其政策调整的幅度超过有史以来任何国家，并且取得了巨大成就，其中一个重要原因是这套政治体制与大一统政治格局相匹配。中国特色的社会主义政治发展道路具有中国历史的延续性，因此，与体制相配套的一系列制度的制定和运作具有适应性和体制内纠错的能力，维护了国家的统一、政治的稳定、社会的发展。
注释
[1]崔瑞德，鲁惟一，剑桥中国秦汉史，北京：中国社会科学出版社，1992：54。
[2]钱穆，中国历史研究法，北京：三联书店，2013：20。
[3]齐惠，中国政治的特质：对中央集权的一种诠释，理论视野，2012（8）。
[4]艾森斯塔德，帝国的政治体系，贵阳：贵州人民出版社，1992：31。
[5]吴晗，费孝通，等，皇权与绅权，上海：上海观察社，1947：126。
[6]瞿同祖，清代地方政府，北京：法律出版社，2002：283。
[7]钱穆，中国历史精神，北京：九州出版社，2011：23。
[8]梁启超，先秦政治思想史，天津：天津古籍出版社，2004：187。
[9]PYE L. China: erratic state, frustrated society. Foreign affairs, 1990, 69（4）：56-74。
[10]安格斯·麦迪森，世界经济千年统计：附录B巴黎经济合作与发展组织，北京：北京大学出版社，2009。