第三节 农村土地制度的产权分析

在城市化、现代化过程中，对农地的征用虽然是不可避免的，但是，当前中国农地征用中乱象的出现和存在，实际上是在土地交易中，对权利及权利价值的不合理处置问题。而权利及权利价值方面的问题，则要归因于农村土地制度中的产权界定及安排。

产权之所以对社会中人与人之间的相互行为产生重要影响，西方经济学产权学派观点认为：

产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。这些预期通过社会的法律、习俗和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。一个所有者期望共同体能阻止其他人对他的行动的干扰，假定在他的权利的界定中这些行动是不受禁止的。

关于农村土地制度问题，以往学界把较多精力放在非常笼统的“所有制”问题的讨论上，即在农村究竟是实行土地私有制还是保持土地集体所有制问题上，针对这个问题学者争论不止。一些受西方经济学产权学派影响较大的经济学者，极力主张实行农村土地私有化改革，认为土地产权私有化将会大大提高农业生产率，且对解决整个农村社会公平问题有积极意义。而另一些学者则极力为农村土地集体所有制辩护，认为农村土地所有权私有化将会威胁农村人口的社会基本保障，因而土地集体所有制是最后的底线。如果对农村土地制度问题的讨论，始终纠缠于农地产权究竟是“私有”还是“公有”，就像改革开放初期关于市场经济究竟是“姓社”还是“姓资”的争论一样，这种争论都没有抓住问题的本质，因而毫无意义。

确实，无休止的争论所有制问题，犹如盲人摸象后的争论，不会得出完整的关于大象的认识一样，土地私有抑或集体所有，对于认识和解决当前农村土地使用中的问题，可能是无效率的。因为土地问题，不是单纯的经济问题，而是复杂的、综合性的问题，涉及政治、经济、社会、法律等多个方面。产权私有化是否可能，在现实中就是一个未知数。如果将其作为解决现实问题的理想途径，显然意义不大。同样，现实中农村土地使用问题本来就是在集体所有制的背景下出现的，如果说集体所有制有利于问题解决，本身就是逻辑悖论，毫无意义。所以，真正有意义的分析应该是基于现行农村土地制度的经验分析，即从当前农村土地制度运行和操作经验中去分析和发现制度的漏洞在什么地方。如果是产权分析，那么要去分析：哪些权利界定和权利关系是合理的，哪些是不合理的；哪些权利界定是清楚的，哪些是不清楚的；哪些权利是缺位的，还需要明确界定，以及各项权利如何落实和保护。

就目前农村土地制度来说，在产权界定方面，究竟存在哪些不合理或漏洞之处？究竟有哪些权利界定还不清晰呢？

首先，在土地所有权界定方面，《中华人民共和国土地管理法》虽明确规定农村土地归农村集体所有，而且法律也规定农村集体经济组织可以代表集体行使所有权，可以经营管理集体所有的土地。然而，在现实的农村社会，特别是农村集体经济体制解体之后，集体似乎并不普遍存在。至少作为法律主体，无论是集体还是集体经济组织，都不是普遍存在的。那么，把社会中不存在的东西界定为所有权的主体，显然是不合理的。

如果说农村土地集体所有权没有真实的所有权主体或所有权主体不明确，那么，集体土地所有是否成了集体共有制呢？事实上，尽管农村土地集体所有权主体——集体不存在或不明确，但集体所有权并不是一种共有产权。因为共有产权实际上是没有产权边界、没有排他性的，而农村土地并不是公共土地，什么人都可以进入。所以，农村土地征用中出现的乱象不同于韩丁所说的公地悲剧。如周其仁认为，农村土地集体所有权既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种特有的制度安排。就现状而言，集体所有权主体界定中的漏洞，使得不合理征地结果实际上不是由集体来承担的，而是由农户或农民来承担。因为征地过程中的暗箱操作使得部分人从中牟利，而这些利益实际上大多是农民牺牲掉的权益。

所以，如果说农村土地的集体所有制的基本性质保持不变，那么需要在制度或法律层面进行更细化的改革，首要的改革就是针对在农村改革之后，集体经济体制不存在的情况下，确立农村土地集体所有权的主体，以及所有权主体行使所有权的具体范围。

其次，在农村土地承包权或使用权界定方面，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》虽强调农民可以承包经营集体所有的土地，但实际上对农民土地使用权的所有权并没有作更明确的界定。也就是说，目前对农民土地承包经营权的规定只是对发包方和承包农户之间的合同关系进行了界定和规范，而对农民土地使用权的权属并没有作明确界定。因此，在目前的情况下，农村土地所有权与土地使用权的权属关系实际是不清晰的。正是法律和制度安排上模糊了农村土地使用权的所有者，使得土地使用者不能有效地保护土地及自己的利益，因而农村土地被乱征用现象就难以避免了。

再次，目前的农村土地制度及相关法律对农民的土地权属的收益权实际上没有予以明确界定。如今农村征地过程中，农民所得到的补偿基本上是根据对土地承包经营的损失给予的补偿，也就是所谓的征地补偿。既然是补偿，自然是根据征地行为给农民造成的直接或间接损失这一标准来执行。因此，对于失地农民来说，他们所得到的其实仅仅为他们所损失的部分，主要包括青苗费和剩余承包期土地农业生产经营平均产出的总和。而目前单位农地的农业经营收入本来就很低，所以农民从征地中得到的补偿往往是非常少的。

由此看来，在农地征用过程中，土地可能有较大幅度的升值，但由于土地制度安排中没有界定农民的土地收益权，因而在很多情况下，农民并未从被征地中获得权益性收益。农民的土地收益权应源自集体土地所有权和使用权。一方面，农村土地虽属农村集体所有，但农民作为集体成员，也应当成为这一权属主体的构成部分。其农地被征用后，他们还应该获得属于他们那部分的权属收益，即所有权转让过程中产生的收益。另一方面，农民所拥有的土地承包经营权，应该是农民所有的一种权利，而不应是目前制度安排中的一种合同关系。征地被政府和村委会视为是承包合同的终止，因而征用方仅需对合同终止的损失予以补偿。如果把农民的土地承包经营权界定为农民所拥有的土地使用权，那么，征用农地就是要让农民转让土地使用权，这就需要征地者为其使用权支付费用，而不仅仅是补偿。也就是说，在征地过程中，农民应该从放弃土地使用权中得到合理的权属收益。

此外，在现行农村土地制度安排中，还包括产权界定不合理的地方，集中表现为对农民土地处置权的不合理界定。《中华人民共和国农村土地承包法》的第二章第五节“土地承包经营权的流转”中第三十四条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”而第三十九条又规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”从法律规则层面来看，农民的土地承包经营权其实仅相当于租赁关系，因而他们对土地的处置权就局限在转租或转包的范围内。而发包方即村集体却可以开发和转让土地，甚至可以改变土地的用途。由此可见，在主体不明确的发包方和主体明确的承包方之间，土地处置权是非常不合理的。这种产权界定的不合理之处也是导致农村征地乱象出现，以及由征地导致的社会矛盾纠纷增多的重要根源。由于农村土地的发包方村委会实际拥有更多的土地处置权，因而其在征地过程中通常与乡镇政府及征地方合作，实现征地目的。然而在这一过程中，农民不仅不能掌握信息，而且也无权参与讨价还价。最后出现的结局是，基层政府和村委会处置土地，而结果则是由农民来承担。在征地过程中，农地被处置直接受影响的是农民或农户，而他们却没有土地处置权，且在土地被处置中也得不到合理的收益，这是征地引发诸多社会矛盾和问题的重要原因。

最后，目前农村土地制度的产权界定过于笼统和单一化。在涉及与农村土地相关的问题上，对所有土地用统一的集体所有权来界定，其实并不满足农村土地实际管理的要求。农村土地既包括基本良田或耕地，还包括荒地、山丘和滩头等；既包括承包地，也包括宅基地和自留地等。不同类型的农村土地，在实际使用和管理中需要解决的问题是不同的，因此，法律制度仅笼统地把农村土地产权界定为集体所有，在实际中并不能更好地对土地所有权和使用权进行保护。只有对不同土地的集体产权进行细分或更细致地界定，才能更好地发挥土地资源的效率，而且有利于更好地保护集体土地产权。如目前在很多地方推行的林权制度改革，实际上就是对集体山地的产权作更细化、更明确的界定，从而激励林地承包人加大投入，提高林地的经济效益和生态效益。

与农村土地相关的产权界定还包括水资源的产权、矿产资源的产权及排污权等。由于水资源与土地是紧密联系在一起的，因此，无论是地表水还是地下水的产权界定，都与农村土地集体所有权界定密切相连。然而，水资源虽是与土地相连的资源，但水资源的特性是流动的，因而在产权界定方面应针对其特征及管理实践中的普遍问题。土地产权通过边界划定即可明确区分开来，而流动性资源则存在上下游或相邻相互影响的关系。如果完全按照土地边界来界定产权，则显然不利于此类资源的合理利用和有效保护。目前，在一些农村地区出现的用水矛盾和纠纷，某种意义上说就是因为对水资源的产权界定还不够清晰、不够细化。根据《中华人民共和国水法》，农村集体水面的水资源也属于集体所有，而地下水资源为国家所有。但是，这种笼统的产权界定并没有明确水资源产权与土地产权、所有权与使用权之间的关系及范围，因而在管理和保护的实践中，就会遇到各种各样的纠纷和矛盾。

农村土地下的矿产资源，其所有权在法律上属于国有。然而当开发矿产资源时，又必须占用农民承包的土地或宅基地。在这一过程中，实际上面临的问题同样是所有权与使用权的关系问题。如何处理好这一关系问题，同样需要细化产权界定，即所有权的行使规则和使用权的行使规则，以及两种权利相冲突时的协调原则。就目前情况而言，土地产权界定偏重所有权的优先性，而忽略对使用权的保护。也就是说，当所有权人要改变资源状况时，资源使用者几乎无权参与决策，难以施以干预，更难以从使用权中获得收益。例如，陕北农村及西部一些农村地区的农户，随着煤炭、石油的迅速开采，不仅丧失了自家的部分耕地，而且农业生产也受到开矿的严重污染导致产量减少，由此出现当地矿产开发企业和地方政府富裕起来了，而当地农民依然没有什么发展的现象。这种发展的不均衡问题，其结构性原因之一就在于农村土地产权界定的不够完善、不够合理。对农民所拥有的土地使用权，以及与使用权密切相连的各种各样的权益，需要在法律或制度安排中给予更大的重视程度。无论来自于直接开发，还是来自于地下资源，在征地过程中土地升值带来的收益，应该与土地使用权挂起钩，让土地使用权所有者也能分享升值或发展的成果。总之，从当前农村土地制度的产权分析来看，土地的使用权被轻视，使用权与所有权关系不清晰，土地使用权所有人的权属收益没有得到保护。这些问题可以说是构成当前农村征地乱象的重要原因之一。