二、公共产品的知识属性

对于公共事务性质的研究已经形成了许多具有很大影响力的范式，例如，庇古的外部性理论、科斯对社会成本的讨论、哈丁的公地悲剧理论、奥尔森的集体行动逻辑以及奥斯特洛姆夫妇对公益性产品的定义。

令人惊异是，这些杰出的作者讨论公共产品的性质时，关注的焦点都是谁来提供、如何提供，而对于提供什么样的公共产品、提供多少公共产品、何时提供，他们似乎都假定这些问题不需要深究。对于企业而言，面对着变动的市场环境，生产什么、生产多少，这是企业需要时刻关注的问题，但是对于国家所要提供的公共产品，这些问题的答案似乎是预先给定、恒定不变的，不需要特定的治理模式来处理这些问题。

在真实世界中，国家相对于市场的角色不是静态的，也不是事后弥补的。国家需要提供的公共产品的性质和数量都不是预先界定好的，国家面临着和厂商一样的问题，并不是一开始就知道生产什么、生产多少，而是要根据对变动的环境的认识和有限的资源约束来确定。公共事务的决策者事实上面临着三个需要回答的知识性问题：

（1）提供何种公共产品？

（2）提供公共产品的数量。

（3）提供公共产品的优先次序。

这三个问题的答案并不是给定的，而越是在一个长期的、整体的框架来看，对这些问题的回答就越发重要。这就是为什么国家需要向企业一样作“计划”的原因，它需要向企业一样制定特定时间段的（公共）产品的类型和数量的目标，并实现这一目标。

为了让这一点更容易理解，我们可以举污染物排放为例。根据现有的理论，我们知道可以通过损害者补偿、界定产权、政府干预等方式来解决这一问题。这些方案有个共同点，即都是基于法律规则的交易，公共利益被看成契约的一方，而政府被看成契约执行的监督者。问题在于：我们并不知道与其他目标（例如经济增长）相冲突时，是否要控制污染；其次，我们并不知道要将污染控制到何种程度；最后，我们也不知道多大程度将有限的政府资源用于治理污染而不是做其他的事情。

天下没有免费的午餐。治理污染本身也有其机会成本以及实施成本，对于绝对贫困阶段，解决温饱才是急务，而一定程度的污染则是可以被容忍的；而对于经济社会发展到一定阶段后而言，在预期时间达到预期的污染物排放量的减少数量具有重大的意义。同时，不同种类公共产品的优先次序也是未知的，张五常讲过一个有趣的故事：

1993年，他陪同诺贝尔奖得主弗里德曼访问四川，弗里德曼教四川省省长如何进行改革，说要斩掉老鼠的尾巴，不要一寸一寸地斩，为了减少痛苦，要一次过地把整条尾巴斩掉。省长回应：“教授呀，我们这只老鼠有那么多条尾巴，不知要先斩哪条才对。”弗里德曼不能回答。

这个故事恰恰反映了“理想家”和实践者之间的巨大差别。不但改革是如此，公共事务的治理也是如此，就如同不知道先斩哪条尾巴一样，千头万绪的公共事务的优先次序也无法通过法律预先规定，而是需要不断地加以权衡，不断地加以调整。对于冲突的公共目标、不断变动的公共事务的状况，有限的公共资源，通过法律及其实施的方式进行治理，显然是捉襟见肘的。对于相关情势的变化，我们如何能够及时修订法律？又如何能够使得社会群体形成一致反应，使得我们能够高效率、灵活地应对公共事务治理面临的不确定性呢？

前面提出的关于公共产品的“种类、数量、优先次序”三个问题，都必须从一个长远的时间框架和全局的空间框架才能加以回答，这是由于公共利益本身就是整体利益和长远利益。这种关于经济社会整体状况和长远状况的知识，我们称之为整体知识。只要对现实世界有一定的了解，就不会否认这一知识对于经济社会的有效运行是不可或缺的。我们可以列举几种整体知识的类型：

● 经济社会发展情况的描述性知识。

● 经济社会发展存在问题的诊断性知识。

● 经济社会发展面临的机遇和挑战的分析性知识。

● 经济社会发展的未来趋势的预测性知识。

这些知识对于公共利益至关重要，无疑，人类关于这些方面的知识虽然并不完善，但是是大量存在的。整体知识和哈耶克所说的分散的知识不同，它不依赖于分散个体独特的情势，而是需要对整体的研究和对全局的把握。如哈耶克所说，私人产品的生产依赖于分散知识，但是他没有意识到的是：公共产品的提供依赖于整体知识，只有拥有这些整体知识我们才能回答“提供什么、提供多少、何时提供”的公共产品知识性问题。

分散知识和整体知识对于经济社会的有效运行是不可或缺的，否认其中任何一方面都像只见树木不见森林，或者只见森林不见树木一样荒唐。哈耶克所说的分散知识，一定程度上具有后来波兰尼提出的“隐性知识”（implicit knowledge）的特征，它难以脱离特定企业所面临的具体情境而存在，它是随着具体供求关系瞬息万变的知识，即便是可以编码，也不具备普遍的意义。相反，应用于公共产品提供的整体知识，则是可以编码的显性知识，它是一种全局性、长期性和相对稳定的知识，这也使得其可以作为中央计划的基据（datum）。详见表3—1。

因此，基于整体知识的公共产品提供的决策就变成了哈耶克所说的工程师问题，即“努力从给定的资源或手段中获取最大的成果”的问题。社会工程之所以是必须也是可能的，原因在于我们所要进行的社会工程并不是私人产品的生产，而是提供公共产品，而这种产品决策所依靠的基据，并不是分散的知识，而是整体的知识。这正是中国每天所发生的事实。中国共产党和中国政府充当的恰恰是所谓的“社会工程师”的角色，通过有目标地协调各种资源配置，以实现国家利益和全体人民净福利的最大化。中央文献研究室主任冷溶说得很准确：

就像是个数学公式一样，必须要得出特定的结果，那么这个结果就是人民的利益，而这个公式就是党的行为举动。我们在党内必须要找到恰当的变量，以便于这个公式最后能得出人民满意的结果。