政府职责体系与纵向府际关系研究报告

张志红

构建政府职责体系，是中国政府职能转变过程中的一个重要课题。从党的十七大报告明确提出要“健全政府职责体系”，到党的十八大报告提出“稳步推进大部门改革，健全部门职责体系”，建立健全符合中国发展的政府职责体系成为促进政府职能转变的重要目标之一。政府职责体系的建立健全，是在对中国政府职能转变历程的科学总结的基础上，以促进经济社会全面发展为目标的政府职责边界的重新划定。由于在中央与地方关系中“职责同构”现象长期存在，形成了政府职能转变最大的结构性障碍和路径锁定，这种异化的“同构”一方面阻碍着中央和地方两方面积极性的发挥，另一方面这种有利于集中资源办大事的结构也确实长期为政府的各种应急式管理所依赖。

目前，以简政放权为核心的行政审批改革进入深水区，如何提交一份既能有效促进改革又能够真正实现政府与社会共赢的“权力清单”，是一个艰难的改革进程。在这个改革进程中，政府不仅要实现经济发展方式的转型，同时还要促进经济社会同步协调发展，政府合理的职责定位和优化的行政体制成为推动改革的关键。因此，加快政府职能转变，打破“职责同构”，理顺纵向政府间关系，建立健全政府职责体系是深化行政体制改革和提升治理能力的核心内容。

过去的一年，对于政府职责体系建设和转变政府职能来讲，是非常重要的制度变革年。在一定意义上讲，2013年是政府职责体系建设元年：5月，郑州会议的胜利召开实质上拉开了中国政府职责体系研究和建设的序幕；11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是提出了加快政府职能转变的顶层设计。本报告将重点分析和解读这些具有划时代意义的事件和文件对于中国政府发展研究和实践的推动作用，并持续关注实践层面的政府职责改革和政府间关系的调整。

一、郑州会议：政府职责体系建设的重要里程碑

长期以来，政府职责一直是学界研究的话语，政府功能与政府职责两分法的提出事实上成为政府职能转变理论的重要转折点，从此，学术界在转变政府职能理论研究方面转向更加关注政府职责的具体配置和政府履责过程的优化。2013年5月，中国机构编制管理研究会在郑州召开了中国机构编制管理研究会第五次联席会议暨政府职责体系专题研讨会。这是我国首次明确以“政府职责体系”为专题召开的研讨会，这里简称为郑州会议。来自国内知名高校和中国行政管理学会、中国行政体制改革研究会以及其他智库的公共管理专家，来自中央编办、中国机构编制管理研究会及31个省、自治区和直辖市的地方编办和地方研究会的司局级领导参加了会议。与会专家针对政府职责体系的核心问题、加强政府职责体系研究的意义、构建政府职责体系要处理好的几对关系、健全地方政府职责体系的关键环节和突破口等重要问题进行了深入、细致的研讨。

《中国机构改革与管理》是中央机构编制委员会办公室主管、中国机构编制管理研究会主办的刊物，作为郑州会议的主办方，密集性地刊发了有关政府职责体系建设的相关文章和观点，如2013年第6期刊登了：黄文平《加强政府职责体系研究具有重要意义》、朱光磊《政府职责体系构建中的六个重要关系》、马新华《健全地方政府职责体系的关键环节和突破口》、刘学群《省直管县背景下县级政府职责体系建设要考虑的几个关键问题》、刘云广《正确选择构建政府部门职责体系的方法路径》、盛放《职能管理是政府职责体系建设的重要抓手》。2013年第9期刊登了：河北省行政管理体制改革与机构编制管理研究会《垂直管理是完善县政府职责体系的核心问题》、李东民《直管县政府职责体系的核心》、毛立红《地方政府社会管理职责体系创新的方向》等。

郑州会议标志着转变政府职能工作进入了一个新的阶段，标志着中国政府对于纵向府际关系的调整全面转入了正面构建阶段，是纵向政府间关系调整和认识发展史上的重要里程碑。郑州会议的召开，意味着学界探讨的政府职责体系问题已引起高层决策集体的关注，同时也是中国政府与学界联手共同推进政府职责体系建设的重要肇始。政府职责研究从象牙塔走向具体社会实践，意味着下一阶段中国政府职能转变将朝着更加科学化、系统化和制度化的方向发展。

二、政府间纵向关系的新变化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于新时期的纵向政府间关系改革进行了重大部署。有关政府职责的相关改革在会议之后较为迅速地全面铺开，政府间纵向关系也发生了一些重大变化，主要体现在以下几个方面：

（一）中央政府在处理政府与市场关系上有了重大变化

新一轮的改革突出强调市场在资源配置方面的核心作用，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。明确提出政府在市场经济中的职责和作用主要是：保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

在此基础上，报告提出，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。实质上是在政府管理经济方面，在过去“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府“十六字职能”规定的基础上，实现了以下转变：一是首次采用了对中央与地方的职责分别予以明确的做法。相较于之前有关政府职能转变改革的政府文本，中央与地方职责的区分第一次出现，体现了新一届政府对于政府职责体系的新认识，即明确指出中央与地方政府应当有不同的职能定位。二是对于地方政府职责定位有了明确的、新的排序。过去在关于政府职能的文字定位中，“公共服务”比较靠后。在这个决定中，“公共服务”被列为地方政府的首要职责，“市场监管”和“社会管理”紧随其后。这一位序的调整，虽然不能说是政府职能的本质变化，但还是反映了“公共服务”在政府职能格序中的重要性的上升，体现了中央政府对于地方政府加强公共服务职责的迫切要求。三是“环境保护”被首次明确作为对地方政府全面履行政府职责的强调性要求，体现了中央政府对于环境保护职责的高度重视。

（二）社会系统治理成为“政府与社会互构”的重要内容

在政府与社会的关系中，社会成员和社会组织从之前的管理或者调节的对象，转变成为社会系统治理的主体之一。一方面，在政府职能转变的过程中，积极推进政府购买服务，提出应“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。通过向社会放权，突出外在运行机制对于政府内部运作的机制调节作用，弥补大部门制改革中的权力缝隙及其结构真空，通过政府购买服务，实现政府对于社会组织的扶持，培养居民的自我管理能力，同时有效节约政府服务成本，为社会成员提供多元化的适度服务。另一方面，中央政府强调“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，社会自我管理的凸显，从一个侧面反映了政府对于自身职责有限性的充分认识，政府管理开始从传统的“群众路线”走向“以社会制约权力”。

（三）中央政府的职责范围更加清晰

在中央与地方关系上，中央政府开始向“双向确权”的方向发展。一是通过深化行政审批改革，尽可能减少对微观事务的管理，不仅强调中央向地方分权，同时也进一步强调政府向市场和社会分权。2014年3月，国务院60个部门首次公开“权力清单”，这不仅是中央政府确权的过程，更是政府职能转变的过程。“权力清单”制度的建立，将在政府制度建设的过程中促进政府职能转变和职责体系的逐步完善。二是通过明确政府间支出责任，实现政府间财政关系的有序管理，为进一步完善政府职责体系奠定必要的框架结构。主要内容包括：突出中央政府在区域差距调节中的主导地位，增加对于老少边穷地区中央转移支付；杜绝“中央请客地方埋单”的政府财政支出，凡是中央政策导致的增支，由中央政府承担，不再增加地方负担，也避免了由于地方财力不济导致的政策执行偏差；明确中央与地方的事权划分，提出中央事权，中央与地方共同事权和地方事权的划分，这次划分虽然比较粗略，但是重点罗列了中央政府的事权，这是政府职责体系构建的重要前提。

（四）党内监督体制不断增强

在中央与地方关系中，突出党的纪律检查工作，双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。通过事权、人事任命权的上收，党内严格的纪律监督体制更加突出。此外，常规化的中央巡视制度实现了中央对于地方领导的全面监督，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。截至2014年7月底，中央巡视组已经实现对31个省市的全覆盖，企事业单位也已经重点巡查。“以巡视促监督”的新型政党监督机制不仅加强了执政党的自身建设，同时也突出了中央政府的权威。

（五）中央与地方关系中的“集分统合”的特点更加明显

目前，中国的中央与地方关系实际上已经走出了简单的“集分反复”式的零和博弈，迈向更加合理的“集分统合”，集权中有分权，分权中有集中。相较于传统的单向度的政府间分权，法治思维下的政府间权力划分更加注重权力运行的过程的控制。突出表现为：

（1）经济管理的微观退出和宏观调节并重。中央不仅强调减少行政审批，而且明确将经济宏观调控的权力集体上收。中央政府一方面减少对于微观管理的干预，另一方面在地方重大项目审批的过程中，通过社会稳定风险评估环节的增加，实质上扩大了来自政府外部的社会组织的参与和居民参与。政府投资的重大建设项目审批过程中的公民参与环节的增加，实际上以向社会分权的方式增加了地方政府的外部监督，从中央控制的角度来讲，实质上有利于中央政府对地方的监督。

（2）政治监督中的“管理”和“统治”适当分离。新一届政府改革了传统的“信访”体制，不再实行“信访大排名”。2014年5月1日起，中央政府不再接受来自地方的越级进京上访，实际上是从体制上“恢复”了中央政府对于地方政府的政治信任，在一定程度上有利于破除“以政治促管理”的泛政治管理方式，有利于中国地方政府管理法治化，减少不必要的行政干预。信访体制中的政治监督功能弱化的同时，中央巡视组制度的常规化运行，实现了从“民众上访”到“政府下访”的机制转变，政治监督也实现了与政府管理的有效分离，朝着更加法治化和高效率的方向发展。

（3）中央政府出台的新政策继续兼顾“全局统一”和“局部特殊”的特色。在单独二孩政策推出之后，中央政府并没有采取一刀切的方式要求地方政府全面执行，而是把是否要推进、如何推进和何时推进的选择权交给地方，在涉及政府管理对象的重大问题上，体现了中央政府对于地方利益的充分尊重。在户籍制度的改革中，中央政府提出要全面实行居住证制度，但是更多以人口规模来划定不同类别的居住证制度实施方式。居住证制度本身就是地方政府的创新性探索，当这一探索具备较好的试点基础后，中央政府才在全国范围全面推行，正如李克强同志所讲：“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整体构思，通盘考虑，上下贯通，把整篇文章做好，更多释放市场活力，更好服务人民群众。”目前，中央与地方政府之间具有较强的政策合作关系，简单的命令式层级管理开始向具有更多“伙伴关系”特征的政府间合作发展。

三、政府间职责体系研究现状综述

作为政府职能的具体化和操作化研究，政府间职责体系研究才刚刚起步。2013年至今，相关直接的研究文献并不多，但是在中央与地方关系、政府间财政关系、政府职能转变，行政体制改革等领域相关的研究并不少。从促进政府间职责配置研究和实践工作出发，本报告重点选择相关程度较高、具有一定创新性的研究成果集中介绍，主要包括以下几个方面：

（一）相关概念的界定

政府职责，改革开放以来最早使用该词的政府部门是卫生部门，是当时的卫生部长讲话使用的。20世纪90年代，学者使用“政府职责”这一词时，更多地将政府角色与政府职能混淆在一起使用。张伟认为，政府职责包括不可分割的两个方面：政府（部门、人员）被赋予的职权以及由此所承担的相应责任。因此，职权与责任是相辅相成的，有职权就有职责，权责一致是健全政府职责体系的基本原则。政府职责关系包括中央与地方的职责关系、政府各部门间的职责关系、垂直部门与地方政府间职责关系三个方面，健全政府职责体系的关键在于确立政府权责一致原则、合理界定政府职责体系范围、理顺政府职责关系。

黄卫平指出，政府职责体系是一个重要概念，内涵十分丰富。大的方面包括政府职责属性和定位，政府职责内容和边界，政府与社会，包括与社团、企业的职责关系等。横向分解包括各级政府的职责体系及其与所属部门的职责关系，各个部门的职责体系及相互间的职责关系等。纵向分解包括中央政府与地方政府之间的事权划分和职责关系，地方各级政府之间的事权划分和职责关系等。政府职责体系研究和建设有着明确的既定前提。政府职责体系是一个有机的整体，不是简单的“堆积木”。政府职责体系建设是一个动态的过程。即使是同一个国家，随着经济社会的发展和其他相关情况的变化，政府的具体职责任务也会发生变化。这些立足于政府职责体系研究意义的观点，较为客观地指出了政府职责体系建设的规律性。

（二）政府间职责配置改革的思路

朱光磊在郑州会议上提出“政府职责体系构建中的六个重要关系”，其中最为重要的是有关职责分解与职责归类的阐释，他用极为形象的比拟方式指出了当前政府职责体系建设的困境和未来改革的方向。具体内容是要防止（职责）分解得过细，要处理好“环节”与“事权”的关系，尽可能把比较完整的事权划分出来、划分下去。事权就好比一头牛，如果我们把牛分解了，把牛头留在中央，把躯干交给省市，把牛腿放给县区，把零零碎碎的东西让乡镇街道去做，就达不到合理配置职责的目的，情况就不会有大的改变。因为采取这种方式，事情还都牵在中央的手里，上下之间的职责还是划不清楚。应当是把“牛”留在中央，把“羊”交给省市，把“家禽”放给乡镇街道，事权相对独立，各负其责。这篇论文创新性地指出了中国政府传统的政府间分权模式实质上是“环节分工”，即较为集中地体现为一个具体工作流程中的不同环节分工，而不是对于不同工作内容的“整体性分权”。环节分工的具体结构支撑就是“职责同构”，即所有层级政府都负责相同事项的不同阶段，表面上政治风险均担，但是辅以同构的“政党体制”，权力与风险同时被集中转移到中央政府，压缩了地方政府和社会成长的空间。

国务院发展研究中心2012年重大课题“推进经济体制重点领域改革研究”课题组，在“新时期中央—地方政府权责优化的总体思路”中，提出了优化央地关系权责的具体构想，即基于政治统一、发展与服务相平衡、受益范围、效率四项改革原则，课题组提出了如下改革思路：在维护中央政府权威的前提下，以适应经济发展方式转变的客观要求为基础，以理顺中央与地方的财税关系为突破口，以构建权责一致、集分适度、相互制衡、科学规范的新型政府间权责关系为总体目标，加快推进不同层级政府间权责界限的模糊化向法定化转变。课题组对于中央与地方政府之间的权责优化提出了具体构想，主要集中表现为政府间职责配置框架图（见表1）。

该框架结构，针对地方政府的主要职责进行政府不同权责划分，对于不同的事项，在明确责任主体的前提下，划分权力，然后针对每一事项，根据管理主义的观点在不同层级政府中划分决策权、执行权、管理权和监督权。本质上讲，这一框架结构是对于中国现存的“职责同构”的改版认定。虽然有部分权力如战略性资源隶属省级以上政府，娱乐文化设施权力归属地市级以下政府，但是这种制度安排依然是在加强责任归属之后的环节型分权。对于中国这样一个幅员辽阔的后发展国家来讲，地域广，人口多，决策与执行层面的过度分离，就会导致“决策的不执行，执行的不决策”，在很大程度上会导致“决策与执行两层皮”，影响政府管理的整体效率。此外，课题组在英国管理主义的核心思想的基础上，又增加了一个“管理阶段”。仔细分析，“管理”概念的外延与内涵的模糊性，导致管理有可能包涵决策、执行和监督的所有环节，这样，加入“管理”的分工又将陷入没有分工的境地。这也是该框架的主要问题之一。此外，没有社会组织承担和公民参与的政府间职责配置终将是不完美的，公共服务提供的有效性和针对性将被大大降低，造成不必要的浪费。

曹桂全在《多级政府分工模式与我国行政管理体制改革》中提出，我国政府机构的历次改革偏重于横向的部门设置和分工调整，而在纵向政府间分工上多限于行政管理权限的调整，并没有触及多级政府之间分工模式的实质性改革，也就没有取得缩小政府规模的效果。相较于西方国家的基于“分事”的分权模式，中国更多的是权限分级模式，我国各级政府之间的分工是通过在不同级次政府之间划分行政管理职权的权限实现的，不同级次政府管理权限的划分则是按照“重要性”进行划分的，这种重要性又在很大程度上按照管理对象的规模、数额、标的涉及的金额等划分。其弊端主要有：一是权限分级模式是导致政府机构多、行政成本高的体制原因；二是低级次的政府管理与社会需要总体不相适应，不利于低级次政府职能的发挥；三是权限分级模式会导致责任不清，改革方向是借鉴分事模式，关键在于按照政府行政管理、公共服务等事权本身的性质，确定承担不同事权的政府级次，改革传统上级政府管理下级政府和直接管理重要事项的分工模式。曹桂全明确提出了中国政府间职责配置的关键性问题，但是对“分工”和“分事”在概念界定上的不足，特别是在二者关系上较为模糊的处理，影响了论文的对策性研究。

（三）中央与地方的关系

赵树凯在《重新界定中央地方权力关系》一文中，以基层政府运行困境为出发点指出，当前“重新集权化”全面挤压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基层民众的紧张关系。未来的政府改革需要抛却传统“大一统”的控制思路，在法治轨道上重新界定和确立不同层级政府间权力，建立起基层政府与高层政府的新互动模式。中央和地方之间，基层政府和上级政府之间，也应该通过法律过程来“确权”，而不是通过领导人的讲话、文件来随意收放权力。这是法治政府的基本要求。高层要重塑政治权威，需要抛却传统思路，对政府体系动大手术，重新界定确立不同层级政府间的权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。该论文的创新之处在于从基层政府的视角解读政府间职责配置的问题与出路，但是忽视了政府职责配置的系统性，简单地把高层政府与基层政府对立起来，忽视了中间政府、社会组织等在政府间职责配置中的应有位置，特别是在高速城市化和迅猛的信息技术发展支持下，基于标准化的政府管理和服务将愈加凸显，基层政府也不可能是独立王国，基层政府将更多关注与如何更好地提供有限的公共服务和管理，而不是全能主义视角下的基层政府职责。

贾康在《在全面改革中深化财政体制改革》中指出，在中央与地方的财政关系中，由于地方财力不足导致的“土地财政”问题及其仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，产生的根源绝不是分税制，而恰恰是我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩尚较浓厚的分成制与包干制。省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂，就是因为我国省以下还有市、县、乡镇。如何以二十个左右的税种实行五级“分税”，这在技术上是无解的。今后改革的方向，应立足于以合理界定各级政府职责即“事权”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。文章从技术角度指出了财政体制与行政区划、政府层级之间错综复杂的关系，提出以事权改革促进财政关系改革，摒弃了以财税改革带动事权改革的传统思维，符合现代政府发展规律，但是如何合理界定各级政府职能，明确各级政府的支出责任已经超出了单纯的财政学研究范围。

（四）政府间职责配置的理想模式

邹宗根在《职责旋构：纵向间政府关系的新思考》中提出，高度集中的“职责同构”模式难以适应现代政府的发展。但是，简单采取“职责异构”的模式也难以适应中国的现实与未来发展的需要。通过分析“职责同构”、“职责异构”和混合结构的利弊以及典型国家纵向政府间关系的实质，结合中国各个层级政府运行的实际状况，以生物学“DNA双螺旋结构”为分析框架，思考以职责旋构作为未来政府间关系的选择，以此形成较为明晰的权力集分和职责分工体系，从而提高政府在愈加复杂的公共事务治理中的整体适应性。其核心思想是，如何实现维护中央权威与适应地方需要之间的平衡。论文以政治仿生学的视角描述了政府间职责配置的理想状态，但恰是其过于理想化导致了具体对策研究的相对缺失。

马万里在《多中心治理下的政府间事权划分新论：兼论财力与事权相匹配的第二条（事权）路径》中提出政府间事权划分新逻辑，即首先明确整个社会私人品与公共品的界限，然后将政府公共品供给职责在中央与地方政府间纵向分解，当各级政府公共品供给范围确定之后，再由政府、市场与非政府组织合作，进行横向分工，从而最终实现公共品供给效率的提高，最大限度地满足社会需要。这个思路具有一定的创新性。但是问题在于论文从公共物品的属性出发来划分政府间支出责任，本身具有不确定性，公共物品的划定究竟是由享受服务的对象来确定，还是由提供物品的主体来确定，本身就是个难解的困局。

四、政府职责体系与纵向府际关系的展望与分析

中国政府职能转变在过去的一年发生了重要的调整，无论是理论研究还是实践推进，都将对未来中国政府发展产生重大影响。郑州会议和党的十八届三中全会的召开，将成为中国政府职责调整的重要里程碑和旋转门。尽管政府职责的调整和政府间关系的理顺刚刚起步，但是改革的方向已经明朗，需要理论研究者和实践工作者在政府职责调整的过程中，加强制度建设，推动“四两拨千斤”的关键体制改革，重视机制构建，完善流程重构，全面推动中国政府发展。当然，在今后的政府职责体系建设中，仍有一些困境需要突破，有一些工作急需推进，主要体现在以下两个方面：

（一）需要突破的困境

第一，财力与支出职责相匹配。中国政府间职责配置从财权与事权相匹配，到财力与事权相匹配，再到财力与支出责任相匹配，不仅仅是简单的措辞变化，而是同中央与地方各级政府权责配置改革思路的变迁高度相关。从财权到财力的变化，是中央政府汲取税收能力的增强，是中央政府实现有效宏观调控和区域协调发展的物质保障，这是体制内的自我变革。从事权到支出责任的变化，是政府改革从管理到治理的变革，是社会管理资源的全面整合的过程。支出责任不仅仅是由哪一级政府来主要负责某项事项的财力支持，还包括承办该事项的主体选择问题，在系统治理的体系中，越到基层，承办主体就越有可能是来自社会的企业、社会组织和公民。今后，在政府职责配置的改革中，主题选择和过程监督将成为制度机制建设重点加强的主要领域。

第二，中央与地方的两个积极性。发挥中央与地方两个积极性，是中国政府自计划经济时代就一直遵循至今的重要原则。在计划经济体制下，两个积极性的提出，在机制上保障了政府间权力的相互制约，特别是有利于来自中央政府的整体控制。在计划经济向市场经济过渡的特殊时期，对于地方发展经济的积极性的提倡，实质上加快了中国市场化的改革。随着市场化改革的深入，尤其是中国进入新的发展阶段之后，两个积极性的提倡开始有可能导致政府管理更加复杂。尤其是在“职责同构”的体制下，中央与地方都会在逐利的过程中在同一个领域同时发挥积极性。两个积极性表面是一致的，但在内在利益架构中双方的着力点实际存在相左的方面，中央积极性作用在全国整体性发展上，地方积极性作用在利用中央政府发展地方特殊性方面，这样就有可能出现中央政策执行不到位的情况。今后要突破这种困境，重点在于把原本“在一处使劲”的两个积极性置放在不同的领域中去发挥，中央积极性应在归中央政府管理的范围内体现，地方积极性更多体现在地方特殊性公共物品提供中。

第三，研究理想化与实践特殊化。客观地讲，中国政府间职责配置的核心问题“职责同构”是在与发达国家比较研究的过程中发现的结构性特征。得益于开放的研究体系和相对便捷的信息传播网络，有关政府间职责配置改革的相关研究正在开展。与其他的政府发展研究类似，政府职责研究也面临着“后发优势”与“后发劣势”并存的研究困境。在比较研究的过程中，有关本国实践的问题比较容易搜索，但是相关的对策在引进的同时往往遇到实践的特殊性而水土不服。与此同时，“后发劣势”导致的外在压力不断增强，外在的倒逼式改革急需推进，实践只好“摸着石头过河”。随着中国经济社会的整体发展，支付大量学习成本的改革不再被允许。因此，立足中国实践，摒弃简单模仿，探索符合中华民族发展整体利益的改革思路才是今后中国政府发展的关键所在，这就要求理论研究和实践工作高度结合，建立有效的沟通网络，搭建信息共享平台，探索人才双向流动机制，全面加快政府改革。

第四，分工、分类与合作。这是当前中国政府间职责配置改革中的重要命题，传统的政府间权责配置实际上是一个工作流程中的不同工种、不同环节的分工合作，以至于形成了错综复杂的“条块矛盾”，“上面一根针，下面千根线”，关系复杂程度越高，政府间合作就越难以达成，政府履责的监督成本就越高，同时政府效率相对越低。政府间职责配置就是要改变原有的政府流程中的分工式分权，走向政府职责的层级分类下的系统配置。基于不同事项的政府间职责配置，将会更加凸显中央政府的宏观调控，将有利于中央政府从微观管理的困局中解脱出来，更加超然地处理有关国家能力的重大事项，特别是有利于进一步缩小区域发展差距，提升中央政府的政治治理能力。如何实现分类管理下的政府间合作，将是未来改革中需要解决的重要问题。

第五，政府间职责配置的配套改革的议程设定。政府间职责配置不是单向度的改革，需要其他支撑性的体制改革同步推进，例如财税改革、行政区划改革、城乡一体化改革、社会保障制度改革等，这些改革都是中国社会面临的重要变革，如何有效地整体推进，孰前孰后，相互之间的嵌套关系错综复杂。这种互为支撑、互为制约的关系，增加了政府间职责配置改革的难度。尽管政府间职责配置改革是这些改革的相对顶层设计，但是这些配套性改革的逐步推进，既是政府职能转变的结果，也是政府间职责改革的试错过程，同时将为政府间职责配置的合理化提供制度选择的空间。

（二）下一步改革的方向

第一，突出“双向加强”，突破“职责同构”。“双向加强”主要指在职能转变的过程中，一方面加强中央政府的直接管理，特别是重要宏观调控部门在地管理的垂直化，真正实现中央的事情中央管理，而不是中央的事情地方代管，增加监督成本和道德风险。增强中央管理部门的无层级化“对口管理”。另一方面增强基层社会的自我管理，这个自我管理不是简单的自治，而是在强化经济管制和社会管制的前提下，通过制度变革，实现基层原有自治单位的法内有限自治。基层治理单元的异构，不仅有利于促进政治民主发展，也有利于基层社会的稳定。

第二，以“权力清单”建设倒逼政府职责调整。从政府职能上讲，“权力清单”不仅仅是对于当前政府职责定位的法律界定，更是政府职能转变的结果。从权力边界的划分上讲，“权力清单”首先意味着政府职责在政府、市场和社会之间的权力边界的明确。“权力清单”不仅仅要做事前监管的减法，更重要的在于加强政府职责在事中事后监管的加法。市场能够发挥关键性作用的，各级政府都应主动放权；需要加强监管的，各级政府必须及时承担相应的职责。

从政府体制的角度上讲，“权力清单”还需要明确不同层级政府的职责分工。必须注意，中央在党的十八届三中全会上首次分层次地提出中央要加强宏观调控职责和能力，地方加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。站在政府发展的高度，这就是中国政府职能转变的首份顶层设计的“权力清单”。今后的改革，都应当在此基础上，更好地发挥市场配置资源的关键优势，科学界定不同层级政府职责，最终形成符合中国国情和现代政府发展规律的政府职责体系。

第三，深化政府职责配置的技术路径及其应用研究。尽管政府工作流程的改进、工作作风和服务态度的转变，似乎是比较微观具体的改革，但其实它是行政改革的一个重要方面，也是政府职责履行到位的重要机制保障。从政府形象来讲，工作流程优化是普通公众对政府服务水平评价的关键因素。长期以来，政府改革长期关注职能、机构和组织变化，一贯注重精简机构和人员，对行政体制进行了一系列改革，但是对于对政府行政过程中的问题始终关注不够。事实上，考察一个政府，可以从机构、体制、职能和运行等多个角度来看，体制改革、机构改革、转变职能，甚至包括转变机关和干部作风，都不能代替政府运行质量的改善。今后，政府职责调整也要突出过程优化和机制创新，变革地方政府管理和服务的技术路线，实现以技术促管理。

深化政府职责配置，重在夯实基层管理。通过行政体制改革，逐渐剥离压在基层政府身上的“找钱办事”的财政压力，通过合理的政府间财政转移支付，提升基层政府公共服务能力，能够更加迅捷地回应居民的要求，提供适度的公共服务。

深化政府职责配置，突出信息化建设的技术推动。特别是实现对于流动人员和非户籍常住人口的有效管理，通过“以房找人”，将流动人口以固定的住所稳定下来，实现有效的社会控制，加快建设“云政府”，通过强大的信息技术，实现无缝隙的政府管理。

深化政府职责配置，提升经济管制和社会管制水平。政府管制是工业社会发展变化的产物，是社会自身选择的结果。特别是为了解决因社会自由放任发展而引发的众多严重的社会问题，人们希望通过政府管制来消除资本的野蛮性，促进经济社会的自由竞争，并且能够改善那部分相对弱势的社会群体的生存境况。尤其是在社会管制方面，要实现政府通过严格的管制、标准化的流程，通过相对严苛的制度设计促管理促服务，以管制上水平。

五、报告要点

本报告对2013年度政府职责体系与纵向府际关系的建设发展情况和研究现状进行了初步的归纳总结，并在此基础上，对构建政府职责体系、优化政府间纵向关系过程中存在的问题进行了分析与展望。本报告要点总结如下：

（1）政府职责体系的建设，是中国政府发展的重要命题之一。2013年，郑州会议的召开和党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》是政府职责体系建设和纵向政府间关系调整的重要里程碑，今后政府职责配置体系建设，将成为引领和推动中国政府发展的重要体制和机制改革。

（2）总体来看，2013年理论界对政府职责体系的研究，数量不多，但是质量较高。突出强调政府职责体系建设的重要性，初步提出政府职责配置改革的对策性思路，但是具体操作环节尚需进一步探索。此外，对政府间财政关系，政府间职责配置的理想模式以及未来调整的方向都有所涉猎，如何处理研究理想化和实践特殊性是一个重要问题。

（3）政府职责配置的改革刚刚起步，诸多的困难需要克服，特别是在传统的政治话语体系下，理论工作者和实践工作者需要多角度探索，推动政府间的双向互动确权，以“权力清单”制度推动政府职能转变，深化政府职责配置的技术路径及其应用研究，使得政府职责配置改革更加具有可操作性。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院行政管理系）