城乡统筹社会保障体系建设研究报告

高连欢 王俊

社会保障制度是构建和谐社会的基础。党的十八大报告提出，今后我国社会保障体系建设以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。城乡社会保障统筹发展，能有效保障城乡居民的基本生活，对于经济社会的可持续发展和构建和谐社会具有重要的意义。要落实好中央提出的这一战略目标，必须在充分认识城乡统筹社会保障体系的时代背景下，客观面对社会保障体系的现状，认真分析存在的问题，进一步完善城乡社会保障体系。

一、城乡统筹社会保障体系发展现状

（一）完善城乡统筹社会保障体系的时代背景

1．全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的迫切要求

党的十八大报告指出，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。并提出全面建成小康社会奋斗目标的新要求，即必须全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体总布局，做到经济持续健康发展。建立统筹城乡的社会保障体系，是社会建设中的一项重要内容，它的发展水平和完善程度直接影响经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设目标的实现，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的迫切要求。

2．夯实经济基础，促进经济可持续发展的重要动力

近年来拉动经济增长的三驾马车中，消费对经济增长的贡献逐步有所体现，2013年最终消费支出对经济的贡献率达到50%，但是根据国家统计局的数据，2010—2013年我国消费增速分别为18.3%、17.1%、14.3%和13.1%，呈逐年回落的态势。这表明在经济增速趋势性放缓的背景下，需要增加居民收入才能真正有效促进消费，只有居民实际收入增速超过GDP增速时，才能发挥消费的基础性作用，从而达到通过扩大消费提振内需，进而夯实经济基础、促进经济发展的目的。李克强同志在2014年博鳌论坛致辞中曾强调，当前中国经济开局平稳、总体良好，但经济稳中向好的基础还不牢固，下行压力依然存在。社会保障体系的完善程度直接影响着国民的消费预期，只有建立完善的城乡社会保障体系，广大国民才能解除后顾之忧，敢于消费，更大程度上发挥消费对经济增长的贡献率。因此，完善的城乡社会保障体系是夯实经济基础、促进经济可持续发展的重要动力。

3．缩小收入差距，完善收入分配制度的重要途径

2013年全年我国城镇居民人均总收入29547元。其中，城镇居民人均可支配收入26955元，扣除价格因素实际增长7.0%，全年农村居民人均纯收入8896元，扣除价格因素实际增长9.3%。2013年我国基尼系数达到0.473，贫富差距问题仍然较显著，收入分配改革迫在眉睫。社会保障作为保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，能够在国民收入的再分配过程中，通过加大对困难群众的保障力度，逐步缩小收入差距。虽然近年来国家在社会保障领域进行了一系列改革，取得较大成效，但是城镇居民和农村居民的社会保障待遇仍然存在较大差距。加快建立统筹城乡的社会保障体系、实现基本社会保障服务均等化，能够在一定程度上合理调整收入分配关系，缩小收入差距，完善收入分配制度。

4．适应流动性，促进劳动力要素合理流动的必要条件

党的十八大报告提出，社会保障体系的一个重要目标就是适应流动性。随着我国城镇化进程的加快，越来越多的要素将在不同的地方之间流动。据国家统计局统计，2013年全国人户分离的人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人。预计2014年这个数据还会稳步增长，一方面进城务工的人员呈增长态势，另一方面，部分农村老年人跟随子女迁移到城市生活。还有一种现象就是在城市有独立居住能力和一定经济能力的低龄老年人部分选择在农村养老。这些老人到流入地之后需要社会保险关系的顺利接转。社会保险关系的转移接续，既包括统筹地区社会保险关系的转移接续，也包括不同制度间的社会保险关系的衔接，如城乡社会保险制度间的衔接。据人力资源和社会保障部副部长杨志明2014年2月20日在国务院新闻发布会上介绍，2013年，全国农民工总量为2.69亿人，其中外出的农民工1.66亿人。其中1.5亿人在城乡间流动，6000多万人跨省流动。不论是哪一种流动，都涉及社保转移接续的问题，这就需要建立完善的统筹城乡社会保障体系满足这些流动人员的社保需求。因此，统筹城乡社会保障体系，可以进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进人员要素的合理流动。

（二）城乡统筹社会保障体系建设现状

1．社会保险

（1）养老保险。

我国的养老保险制度起源于新中国成立初期，以1952年2月中央政府颁布的《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》为标志，当时主要是为了保障离退休人员的基本生活。《劳动保险条例》规定，养老金与本人在本企业工龄和退休前的标准工资相关，约为职工工资的50%～70%。1955年12月，中央政府又颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，针对机关和事业单位的工作人员建立了退休养老制度，规定了待遇标准，与企业职工基本相同。1958年，国务院又发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，统一了企业职工和机关事业单位的养老保险制度。到20世纪60年代中期，基本形成了以单位为依托的城镇职工退休养老保险制度。“文革”期间，职工养老保险制度基本蜕变为职工单位内部的劳保。改革开放以后，各地开始实行养老保险制度改革。1991年6月，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了国家、企业和个人的“三支柱”养老原则。1997年，国务院根据试行中存在的问题，颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。2005年，国务院针对制度中存在的一些问题，颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，继续完善制度体系。近十年来，基本养老保险覆盖范围不断扩大，参保人数逐年增加（见图1）。截至2013年底，我国职工养老保险参保人数已经达到32218万人，比上年增加1792万人。

城乡居民养老保险包括城市和农村两个范畴。在农村地区，农民的养老很长时间一直由家庭保障为主，1992年1月，民政部发布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，由于多种原因，这个方案在很多农村地区无法实行。2009年8月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定从2009年起开展新型农村社会养老保险，同时召开了开展新型农村社会养老保险试点工作会议，正式启动农村新型养老保险试点工作。这一制度在2009年覆盖了10%左右的县，2020年之前覆盖所有农村适龄居民。从2010年初到2012年底，新农保参保人数从3326万人增加到4.6亿人。

2011年7月，国务院颁发《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定城镇居民养老保险在全国层面试点，这是党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系做出的又一重大战略部署。截至2013年底，全国新农保、城市居民养老保险参保人数已达4.98亿人，其中领取待遇人数达1.38亿人，加上职工养老保险，合计覆盖了8.2亿人。2014年2月，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

机关事业单位养老保险改革一直在稳步推行。2013年10月，时任人社部新闻发言人的尹成基透露，各地机关事业单位在养老保险制度改革方面进行了积极的探索，在城镇职工养老保险参保人数当中，包含着2153万机关事业单位人员，一些地方已经将机关事业单位纳入参保范围。2014年的政府工作报告明确提出，加快机关事业单位养老保险改革步伐，人力资源和社会保障部目前正在制定顶层设计方案。

（2）医疗保险体系。

我国目前基本医疗保险体系主要包括三个方面的内容，分别是城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险。

城镇职工医疗保险体系，起源于计划经济体制下我国在城市里建立的劳保医疗和公费医疗制度。1993年国家确定在城镇建立社会统筹与个人账户相结合的职工医疗保险制度。从1994年起，国家在江苏镇江和江西九江试点医疗保险制度，1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围全面进行职工医疗保障制度改革。目前，城镇职工基本医疗保险制度已经在全国普遍建立，基本取代了劳保—公费医疗制度，覆盖范围包括国家机关、企事业单位职工和退休人员，并逐步扩大到非公经济组织的从业人员、灵活就业人员和农民工等人群。近五年参保人数逐渐增加（见图2），截至2013年底，我国参加城镇职工基本医疗保险人数27443万人，比上年增加957万人。

城镇居民医疗保险体系建设主要始于2007年7月国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。2007年在79个城市启动试点，2008年扩大试点，2010年在全国全面推开。目前，城镇居民基本医疗保险稳步推进，居民踊跃参保。截至2013年底，我国参加居民基本医疗保险人数29629万人，比上年增加2473万人（见图2）。

农村合作医疗体系建设始于2003年。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。从2003年开始，国务院按照“财政支持、农民自愿、政府组织”的原则组织部分地区进行试点。经过几年试点运行，全国农村在2010年基本建立起这一制度。截至2013年底，全国2489个县（市、区）实施了新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗参合率99.0%。

（3）工伤保险。

1996年，劳动部颁布《企业职工工伤保险试行办法》，确立了我国工伤保险的基本模式和理念，除了扩大工伤保险覆盖范围以外，还确立了保险费率机制，形成了工伤康复与工伤预防的理念，确立了工伤康复和工伤预防在工伤保险中的重要地位。2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，标志着我国工伤保险制度进入法制化阶段，《工伤保险条例》在2010年12月进行了修改。人力资源和社会保障部随后修订了《工伤认定办法》，颁布了《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《实施 <中华人民共和国社会保险法>若干规定》、《社会保险基金先行支付暂行办法》等规定，工伤保险立法体系逐渐完善。2013年4月，人力资源和社会保障部发布了《关于执行 <工伤保险条例>若干问题的意见》，针对工伤保险实务中存在的问题提出了指导性意见，工伤保险制度体系进一步完善。近五年参保人数稳步增长（见图3），截至2013年底，全国参加工伤保险人数19917万人，比上年增加907万人。

（4）失业保险。

我国的失业保险制度起源于改革开放之后，主要标志文件是1980年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，后来随着市场经济的建立、国有企业改革的推行，职工开始分流，失业人员的生活保障问题越发突出。1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》及《社会保险费征缴暂行条例》，标志着我国的失业保险制度进入一个新的阶段。失业保险对于保障失业群体的生活、维护社会的稳定发挥了重要的作用。近年来，国家进一步完善失业保险制度，加快修订失业保险条例，推动扩大失业保险基金支出范围试点工作，同时稳步推进失业动态监测，开展失业预警试点，探索建立失业调控的有效手段和工作机制，参保人数逐年增长（见图4），截至2013年底，参加失业保险人数16417万人，比上年增加1192万人。2013年末全国领取失业保险金人数197万人，比上年末减少7万人。

（5）生育保险。

我国的生育保险真正在规章制度上确立的标志是1994年12月原劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》。它是我国目前推行生育保险制度最基础的部门规章。其主要内容是实行社会保险、生育费用社会统筹。2012年12月，国家就《生育保险办法征求意见稿》面向社会公开征求意见，将生育保险的覆盖范围确定为国家机关、企业、事业单位、有雇工的个体经济组织以及其他社会组织等各类用人单位及其职工。《生育保险办法征求意见稿》还规定，生育保险的待遇包括医疗费用和生育津贴。《生育保险办法征求意见稿》与《企业职工生育保险试行办法》相比，其缴费比例由不超过1%调整为，按照本单位职工工资总额的一定比例缴纳生育保险费，缴费比例一般不超过0.5%，具体缴费比例由各统筹地区根据当地实际情况测算后提出，报省、自治区、直辖市批准后实施。超过工资总额0.5%的，应当报人力资源和社会保障部备案。参加生育保险的人员在协议医疗服务机构发生的生育医疗费用，符合生育保险药品目录、诊疗项目及医疗服务设施标准的，由生育保险基金支付，即个人不需要支付费用；对于急诊、抢救的，可在非协议医疗服务机构就医。近五年参保人数如图5所示，截至2013年末，我国参加生育保险人数16392万人，比上年增加963万人。

2．社会救助、社会福利和优抚

近年来，我国社会救助体系建设取得重要进展。制度不断完善，机制创新取得新突破，资金投入不断加大，基层救助能力进一步提升，惠民利民取得新成效。2013年底收养救助各类人员310万人，全国共有2061.3万人享受城市居民最低生活保障，5382.1万人享受农村居民最低生活保障，农村五保供养538.2万人。社会福利事业快速发展。社会福利覆盖范围不断扩大，孤儿保障、残疾人福利、康复辅具服务等工作全面加强，养老服务业综合改革试点已经启动，城乡养老服务业统筹推进，城乡社区老年人日间照料服务水平逐步提高。据民政部统计，目前各类养老床位达到570万张、每千名老人拥有养老床位数达到27张。优抚安置工作成效显著。从2005年开始，中央财政已连续8年调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，以切实保障优抚对象等人员各项待遇。30多万退役士兵接受免费教育培训，近8万名退役士兵安置遗留问题得到解决，新旧退役士兵安置制度实现了平稳过渡、有序衔接。

二、城乡统筹社会保障体系研究现状综述

在统筹城乡社会保障体系方面，国内一些权威专家学者都有论述，也通过不同的渠道表达了他们的观点。

中国人民大学郑功成教授认为，传统观念的障碍直接影响新型社会保障体系的理念与目标设定。现实生活中一些政策制定者的价值取向仍然偏向城乡分割，由此导致政策偏离城乡统筹方向。因此，如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定式，社会保障体系建设仍将很难超越城乡分割的困局。要统筹推进城乡社会保障体系建设，必须要解放思想，更新观念。

清华大学公共管理学院教授、清华大学就业与保障研究中心主任杨燕绥在2014年初接受人民网强国论坛专访时表示，统一城乡居民养老保险后，必须明确政府补贴的原则，对补贴的标准应当建立参照指标。各个地区政府补贴的标准可以参照当地上年度城乡居民消费支出，全国确定原则，各地确定标准。另外，她还建议，应从城乡居民养老保险整合做起，横向上统一社会保障卡管理服务体系、经办机构、信息系统，即可实现信息向上集中、服务向下派送的服务型政府运行机制，建立各类养老金的待遇调整机制；纵向上提高统筹层级，实现城镇职工基础养老金中央统筹，建立统一的信息系统和经办机构，解决遗留问题，完善个人账户制度和投资管理系统，明确中央和地方政府的责任。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，目前我国社会保障制度便携性不足，主要存在三个障碍。一是财政分灶吃饭和社保体制设计等原因造成地域割据，进而在一个制度内产生便携性障碍。二是制度碎片化导致的不同制度间的便携性困境，比如公共部门与私人部门之间，城乡之间转移接续等。三是没有建立全国统一的社保电子平台。他建议在国家层面采取一次性投入或一次性签约的办法建立全国范围的统一电子平台，以避免地方化投入造成的潜在浪费和便携性的区块肢解问题。

中国社会科学院劳动与社会保障研究中心主任王延中指出，目前我国以社会保险、社会救助、社会福利为基础的社会保障制度框架基本确立，在维护社会稳定、保障基本生活、调节收入分配、增进社会公平等方面发挥了积极作用。要把社会保障制度建成保障人民生活、调节收入分配的一项基本制度，还需要做好一些工作。一是进一步加大财政对社会保障的投入，建立社会保障财政投入的长效机制。二是加强社会保障制度的整合与城乡统筹。城镇职工基本养老保险制度应尽快实现全国统筹，城镇职工基本医疗保险制度应实现省级统筹，其他社会保险制度也需提高统筹层次。三是进一步完善制度设计。制度的设计，应重点考虑中低收入人口和贫困人口的社会保障需求。四是进一步完善社会保障的筹资机制与补偿机制。应适当调整基本社会保障项目的缴费率，加大社会统筹的比重，适当降低个人账户的缴费比例；在坚持总体待遇水平逐步提高的同时，建立差异化的待遇调整机制。五是改进社会保障的管理与服务。大力发展以教育、卫生为重点的基本公共服务和社会福利体系，进一步理顺社会保障管理体制，增强公平性，提高效率。

首都经济贸易大学石郑认为，传统社会保障的重心一直在城镇而忽视了农村，造成城乡之间差异很大，失衡严重。在城乡二元社会保障制度下，农村社会保障体系不全、标准过低、覆盖面窄。城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障，而农民的保障基本上以土地保障和家庭保障为主。因此，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，必然要强力推进统筹城乡社会保障体系建设。

中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵在做客中新网财经频道视频访谈间时表示，我国之所以出现养老保险多轨制的现象，根本原因是我国经济发展水平不平衡。经济发展水平不一样，收入水平不一样，缴费能力不一样，消费水平不一样，在多种不一样当中，要让养老保险制度完全一样，没有现实基础。

人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平认为，随着我国社会老龄化持续加快，独生子女父母逐渐进入老年阶段，家庭小型化、子女与父母普遍分居，老年服务需求急剧增加，家庭照料能力逐渐减弱，老年护理问题将越来越成为一个社会突出矛盾。他建议尽快对老年长期护理做出制度设计和安排，将老年长期护理纳入社会养老保障体系。

三、城乡统筹社会保障体系的分析与展望

（一）统筹城乡社会保障体系过程中的问题分析

近年来，我国城乡社会保障体系建设取得了显著成绩，社会保障改革稳步推进，社会保障覆盖范围逐步由“广覆盖”向“全覆盖”转变，保障待遇水平也逐年提高，共济功能进一步得到发挥，有力保障和改善了民生，维护了社会和谐稳定，促进了经济社会又好又快发展，但是，由于我国社会保障体系建设起步晚，面临着人口老龄化等因素的影响，统筹城乡社会保障体系建设仍然面临一些问题，主要表现在以下几个方面：

1．社会保障体系相关法律制度缺位

完善的覆盖城乡的社会保障法律体系，是建立统筹城乡社会保障服务体系的基础和依据。党的十八大报告明确提出社会保障要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。完整的社会保障法律体系应该包括四个方面的内容：社会保险法体系、社会救助法体系、社会优抚法体系和社会福利法体系。近几年来，党和国家高度重视社会保障工作，社会保障法律体系建设取得较大进展，2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《社会保险法》，确定该法于2011年7月1日起实施。《社会保险法》实现了制度上的突破，以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社会保险体系，但是社会救助、社会优抚和社会福利等体系还没有立法。“社会救助法”和“社会福利法”是社会保障体系的支架性法律，是构成中国特色社会主义法律体系的重要法律。如果缺少“社会救助法”和“社会福利法”，不仅无法保证社会救助和社会福利制度规范、良性运行，而且将影响整个社会保障制度的法治化和整个国家的法治建设。“社会优抚法”作为军人社会保障的重要法律，早日立法对维护国家安全和保障军人生活的重要性不言而喻。因此，从整个社会保障法律体系上看，我国社会保障相关法律制度存在“缺位”问题。

2．社会保障体系发展不均衡

我国目前的社会保障体系中，社会保险为核心层次保障，社会救助为低层次的保障，社会福利为较高层次的保障。这三个系统的发展也不均衡，社会福利制度建设进展缓慢，目前还没有立法的计划。社会救助法律体系目前已经被全国人大列入立法计划，但是受多重因素影响，还未颁布。相较而言，社会保险体系建设进展较快，《社会保险法》已经颁布。

社会保险系统里的各具体险种制度建设进展也不同步。养老保险方面，国家已经决定将城镇居民养老保险和新型农村养老保险实施合并，实施城乡居民养老保险制度。城乡居民医疗保险目前还没有统一，下一步，城乡居民医疗保险制度有望并轨统一。在养老保险的三大支柱里，发展的程度也出现不平衡的状况。据人力资源和社会保障部发布的信息，到2013年我国共有66120户企业建立了企业年金，参加职工人数为2056万人。2013年我国企业户数约为1470万户，为职工设立年金的比例不足0.5%；到2013年末全国城镇职工基本养老保险参保人数32212万人，拥有企业年金的职工不到参保总数的7%。总体来看，为职工缴纳企业年金的企业数量并不多，且多集中在能源、通信、金融等垄断行业。据工商总局网站显示，截至2014年1月底，全国注册登记的实有企业数量已经达到1540.87万户。粗略计算，目前我国建立年金的企业只占企业总数的4‰左右。可见，我国企业年金的发展任重道远。

从群体差异来说，职工与居民的养老基金收入差异也较明显。人力资源和社会保障部公布的《2013年人力资源社会保障快报数据》显示，2013年城镇职工基本养老保险期末参保人数为32212万人，基金收入22483.6亿元，基金支出18416.7亿元。同期，城乡居民社会养老保险期末参保人数49750万人，基金收入2154.0亿元，基金支出1453.7亿元。经计算，前者的基金支出额是后者的12.7倍，基金收入是后者的10.4倍。另外，5个险种基金收支情况也不均衡，养老保险基金支出压力较大，医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金压力相对较小。

3．社会保障基金保值增值压力较大

实施社会保险制度以来，随着参保人数的不断增加，社会保险基金的规模也越来越庞大，基金的保值增值问题也愈显突出。据人力资源和社会保障部副部长胡晓义2014年2月介绍，我国2013年各项社会保险基金总收入达3.5万亿元，同比增长14%，基金结余总计达到4.5万亿元，比上年增加7076亿元。结余基金的投资比较单一，其中活期存款、定期存款的比重分别高达38.44%和58.01%。2013年活期存款利率在0.35%～0.385%，一年期定期存款利率在3.25%～3.3%，而通货膨胀率2011年为5.4%，2012年为2.6%，2013年为2.6%，基金的增值压力比较大。原全国社保基金理事会理事长戴相龙曾说，到2010年底，分散在各个省的基本养老保险基金结余约为1.5万亿元，由于90%存入银行，10年来年均投资收益率不到2%，截至2011年，基础养老金年均平均收益率仅为1.8%，低于年均通货膨胀率。

4．城乡社会保障管理体制不顺畅

经过多年的发展，我国已经初步形成了以社会保险、社会救助和社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以商业保险为补充的社会保障体系。国家进行过几次大部门制改革，取得了一些进展，但是社会保障管理领域仍然面临体制不顺畅的问题。2014年初，国务院决定合并新型农村养老保险制度和城市居民养老保险制度，建立城乡居民养老保险制度。这两种制度之所以能合并统一，其前提条件就是无论是新型农村养老保险制度还是城市居民养老保险制度都划归人力资源和社会保障部门管理。居民医疗保险方面存在多头管理问题，城市居民医疗保险由人社部门管理，农村新型合作医疗由卫生部门管理，这种制度分设、管理分割的现象严重影响统一的城乡居民医疗保险制度的构建。人力资源和社会保障部虽然叫社会保障部，但是主要负责社会保险这个体系，社会救助和社会福利则属于民政部的管理范畴，另外住房保障属于住房和城乡建设部的管理范畴，这种多头管理体制给各项社会保障政策之间的有效衔接带来较大影响。

5．社会保障经办服务能力亟待加强

近几年来，全国各级社会保障经办机构紧紧围绕健全和完善覆盖城乡社会保障体系的目标，以贯彻《社会保险法》和落实“十二五”规划为主线，不断优化和创新经办管理服务流程，丰富便民利民举措，服务能力有很大的提升，取得了明显的成效，但是，与党的十八大提出的统筹城乡社会保障体系背景下不断增长的社会保障需求相比，社会保障经办机构的服务能力还存在一些不适应的环节。第一，经办机构比较分散。目前我国很多地方社保经办机构按照不同的社会保险分设经办机构，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等的经办机构都分开设立。全国有12个省的农村合作医疗由社保经办，其他省仍然是由卫生行政部门经办。第二，社会保险征缴方式没有统一。就全国范围来讲，社会保险主要是由社保或税务机关征缴。如宁波和厦门所有的险种是由税务机关征缴，而有的省份养老保险企业缴费部分由税务机关征缴，个人部分由社保机构征缴。这样不统一的征缴方式对完善经办服务能力影响较大。第三，保障能力不足。2013年12月公布的《养老金发展报告》显示，截至2012年底，全社会社保覆盖高达26.6亿人次，一个经办人员对应的参保人次，已经从2000年的2757∶1，上升到2012年的9692∶1。2013年该比例超过1万人次比，远远超过国际上趋于合理的5000∶1配比的上限。在参保人数快速增长的情况下，由于社保经办人员数量和经费没有跟上，目前社保经办机构人均负荷已经进入极限状态，被业内人士称为“小马拉大车”现象。

（二）统筹城乡社会保障体系建设的展望

1．大力推进社会保障法律体系建设

完善的社会保障法律体系能确保社会保障制度按照既定的目标实施，提高制度的可操作性，而且还可以提高执行效力。目前我国社会保障法律体系中，仅仅有一部《社会保险法》，“社会救助法”和“社会福利法”还没有出台，带来社会救助和社会福利没有专门的法律来规范的后果。《社会保险法》也显得过于原则化，还需要多部法规来弥补和细化。党的十八大已经提出要统筹建设城乡社会保障体系，没有完备的相应的法律体系，社会保障的目标就难以实现，必然影响整个社会的和谐稳定。首先，充分分析影响城乡社会保障统筹的新问题，加快制定“社会救助法”、“社会福利法”和“社会优抚法”的立法步伐，逐步建立起与我国社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律体系，保障人民的权益，促进社会的和谐。其次，逐步完善《社会保险法》。《社会保险法》对新型农村合作医疗管理、社会保障基金的增值办法以及失地农民的参保缴费等都仅说明“具体办法由国务院另行规定”，这样一来，相应条款还需要相关部门的配套政策补充，但是随着条件的不断成熟，应该将这几个部分的规定纳入法律体系中，这样才能保障法律的权威性。另外，《社会保险法》对社会保险费的征缴主体也没有统一明确，使经办服务存在不顺畅的现象。建议《社会保险法》明确做出社会保险费由经办机构统一经办、统一征缴的规定。最后，在条件成熟时国家应出台一部完整的社会保障法，内容包括社会救助、社会保险和社会福利体系，确保社会保障立法的规范性。

2．不断提升城乡社会保障服务的均等化水平

多年来，受城乡二元经济结构的影响，我国城镇的社会保障服务水平要高于农村地区；受区域经济发展不平衡的影响，东部沿海地区的社会保障水平要高于广大中西部地区；受制度分割的影响，城镇居民中不同群体的社会保障待遇也出存在不平衡。要解决这些问题，推进统筹城乡社会保障体系建设，就需要我们不断提升城乡社会保障服务的均等化水平。第一，积极推进城镇化建设，逐步破除城乡分割的二元经济结构。由于城乡二元经济结构的存在，我国社会保障走的是一条先城市后农村的道路，导致城市与农村的社会保障水平差距较大。今后几年，建议国家在大力推行城镇化建设过程中树立统筹推进的理念，重点关注农民工、失地农民、农村留守儿童等群体的社会保障问题，缩小与城市的差距，稳步提高农村居民的社会保障供给水平。第二，加大区域经济协调发展的力度，逐渐缩小地区之间的社会保障待遇差异。改革开放以来，我国对沿海地区实施开放政策，东部沿海地区经济率先发展，内陆地区经济发展水平相对落后，并呈现差距拉大的趋势。近年来，国家推行区域经济协调发展战略，地区差异扩大的形势有所扭转，今后应该加大协调区域经济发展的力度，加大对中西部地区的支持力度，使各个地区的居民享受的社会保障待遇差距不断缩小。第三，实施制度整合，逐步缩小不同群体的各项社会保障待遇差异。继城乡居民养老保险制度并轨后，应尽快推行城乡居民医疗保险制度的统一，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。同时制定实施职工与城乡居民养老保险制度转移衔接办法，促进参保人员在城乡之间流畅转移。逐步实施基础养老金全国统筹，稳步推进机关事业单位养老保险改革，逐步解决“双轨制”问题。

3．完善社会保障基金投资运营制度

党的十八大报告指出，拓展社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。根据联合国的预测，2020年中国老年人将达到1.67亿人，2060年达到峰值3.57亿人之后，到2085年之前一直维持在3亿～4亿的规模。随着我国老龄化社会的到来，我国养老基金面临较大的压力。2011—2013年，社保基金会管理的基金规模从8377亿元增加到11943亿元，其中，全国社会保障基金权益从7811亿元增加到9925亿元，受托管理的其他基金权益从566亿元增加到2018亿元。为促进社保基金可持续发展，必须完善社保基金投资运营制度。第一，研究开征社会保障税。目前，世界上有132个国家建立了社会保障制度，至少有108个国家开征了社会保障税。德国是世界上最早开征社会保障税的国家，美国于1935年开征社会保障税，并于1968年使其成为该国的第二大税种；巴西是最早开征社会保障税的发展中国家，且从收入规模来看，其已成为该国的第一大税种。开征社会保障税将社会保险资金置于法律的强制力下，可以使社会保障税成为社会保障基金筹资的稳定来源。第二，提高国有资本收益的上缴比例，加大划拨社保基金的力度。划拨更多的国有资产，如国有银行、国有保险资产的一部分给社保基金，可以考虑将划拨比例扩大为30%～50%，这既可以改变公司治理状况，又能实现社保基金保值增值。第三，健全多元化投资模式。可以提高社保基金投资中权益类的投资比例，加强对投资基金公司的监管，选择专业的基金公司作为委托投资人，同时优选实业投资项目，逐步扩大实业投资规模，提高社保基金投资收益率。第四，完善风险控制机制。在社保基金的投资运营中，要设定合理的风险评估指标，严格按照程序进行风险评估工作。国家应该在这个方面加强人才的引进与培养，加强专业评估队伍建设。

4．探索建立统一的国家社会保障管理体制

统筹城乡社会保障体系是一项复杂的系统工程，必须加强顶层设计，做好统筹规划。目前我国存在的多头管理社会保障问题若解决不好，势必影响我国社会保障体系城乡统筹的进程，带来其他的社会问题。因此，必须探索建立国家大社会保障管理体制。第一，建议国家设立社会保障委员会，由国务院主要领导担任主任，发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、卫生计生委等政府职能部门及专家学者参与，统筹考虑各项城乡社会保障制度安排，明确统筹目标与推进路径。第二，推进大社会保障部的组建。首先将民政部与人力资源和社会保障部合并成立新的社会保障部，促使社会救助、社会保险、社会福利归属新的社会保障部管理。社会保障体系的统一管理有利于各个子系统政策的衔接和统筹推进，促进社会保障整体功能的发挥。其次将卫生部门的农村新型合作医疗保障管理职能划转新的社会保障部，与城市居民医疗保险职能整合，加快推进城市居民医疗保险制度与农村新型合作医疗保险制度的并轨，建立城乡居民医疗保险制度体系。第三，合理划分中央和地方在社保事务中的权力与职能。目前在社保制度设计与运行中，中央各部门与各地区缺乏必要的协调，各行其是。现实中各种社会保障制度的改革现在几乎都是自下而上的，各个地方都在制定自己的方案，这些都在影响着社保体系建设的统一性与公平性，因此必须合理划分中央和地方在社会保障事务中的权力与职能。

5．不断提升社保经办机构服务水平

统筹推进城乡社会保障体系建设是一个复杂系统，涉及面广，需要社会保障各个子系统的协同推进，需要相关社会政策配套实施，还需要完善健全的社会保障经办管理体制来保障。第一，建立事权划分清晰、机构设置科学、人员管理规范的社会保险经办管理体制。统筹城乡社会保障体系需要建立统一的社会保险经办机构，按险种分设经办机构的地区，现阶段应该理顺经办体制，这可以从整合经办管理资源着手加以推进。首先对五个险种涉及登记、申报、缴费和稽核等共性业务的，逐步实现由一个经办机构提供具体服务；其次打破行政区划或隶属管理的限制，实现所有服务窗口可以受理同一统筹地区不同行政区划和隶属关系参保人员的所有社会保险业务。第二，逐步统一社会保险征缴方式。从全国未来的发展趋势来看，社保经办机构应该会成为社会保险的征缴主体，国家应该明确征缴主体，逐步统一征缴方式，这样才能减少协调成本，提高经办服务能力。第三，提高社会保险经办机构的信息化水平，打造专业化队伍。加快中央与地方、地方与地方之间社会保障网络建设工作，并向城市社区和乡镇行政村延伸。同时建立多层次、全方位的信息化公共服务体系，构建统一的劳动保障信息化公共服务平台。根据不同阶段的社会保障服务需求建立动态的人力资源供给体系，加强各级经办工作人员培训力度，注重培训效果，切实提高基层平台工作人员的业务素质和技能水平，保障队伍和经办业务长期稳定发展，促使社保经办机构服务水平稳步提升。

总之，城乡统筹社会保障体系建设是一项复杂的系统工程，要在坚持公平共享理念的基础上加强顶层设计，充分发挥政府和市场两个共同作用，分项目、分步骤逐步完善社会保障体系建设，最终实现城乡社会保障统筹。

四、报告要点

本报告对2013年度统筹城乡社会保障体系的发展情况和研究现状进行了初步的归纳总结，并在此基础上对统筹城乡社会保障体系发展过程中存在的问题进行了分析与展望。本报告要点总结如下：

（1）城乡统筹社会保障体系建设对于促进经济的良性发展、实现社会的稳定、追求社会的公平正义具有重要的战略意义。党的十八大以来，党和政府高度重视社会保障工作，社会保障制度建设逐步完善，覆盖范围不断扩大，社会保障待遇稳步提高，服务能力不断提升。

（2）总体来看，2013年理论界对社会保障体系的研究主要包括宏观和微观两个层面。宏观方面主要是要加强顶层设计，树立城乡统筹的大局观念，改变二元分治的传统思想；微观方面更多侧重于增强社会保障体系的公平性、适应人员的流动性以及促进社会保障体系的可持续性等方面。

（3）城乡统筹社会保障体系建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。目前，我国社会保障法律体系还不完备，社会保障体系内容发展还不均衡，社会保险基金投资运营制度还不完善，管理体制还不顺畅，经办服务水平还需提高。

（4）展望未来，我们要在坚持公平共享理念的基础上加强顶层设计，充分发挥政府和市场两个共同作用，分项目、分步骤逐步完善社会保障体系建设，最终实现城乡社会保障统筹。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院、天津市人力资源和社会保障局职工养老保险处）