第四节 政府风险管理的精细化阶段：主动风险防治与全面精细管理

精细化阶段的政府风险管理，将质量管理引入政府风险管理，区分正常态与危机态两种情况，呈现出正常态下的全面精细管理与危机态下的主动风险防治的特点。正常态下的政府风险管理是全面精细管理的社会治理，针对社会治理的不同环节的工作特点，设置全面的管理要求，强化过程管理。危机态下的政府风险管理是主动风险防治的应急管理，对风险采取主动防范与应对的态度。

一、正常态下的精细化政府风险管理：全面精细管理

精细化阶段的政府风险管理呈现出全面精细管理的特点，在规范化基础上优化风险管理的全部过程与各个流程，根据不同环节的工作特点，设置全面的风险管理要求，强化过程管理。正常态下的精细化政府风险管理具有六个特点。

（一）全局与重点兼顾的职能设定

政府风险管理以明确职能为先导，以职能设定为基础。政府风险管理的职能设定，同时突出了综合风险管理的全局性和顺应时势的重点性两项特征。以加拿大为例，政府将风险的认知和管理划分为三个层次：一是危机管理层次，以应对已发生的危机事件为主要职能；二是具体业务风险管理层次，以独立管理具体的风险为主要职能；三是综合风险管理层次，以将风险管理融入战略决策为主要职能。具体职能主要包括：为部门提供系统、综合的风险管理思路；将风险管理实践拓展到整个部门的结构、过程和文化中；与部门的目标开发、业务计划、决策制定和其他管理活动融为一体；全面应对部门所面临的环境、战略、运作和财务风险等一系列的综合风险事务（见表1—4）。

（二）权威和实操并存的机构设置

政府风险管理的实施，以落实机构为操作平台。机构的设置，同时突出了机构的权威性和“抓手”的实操性。以英国为例，目前已初步形成了由内阁办公室、财政部和政府贸易办公室为核心的组织体系，统一应对和管理英国政府可能面对的风险（见图1—2）。一是内阁办公室的首相传递部门负责为各部门风险管理提供协助和意见，国民紧急事务秘书处负责为应对重大突发风险提供跨部门协调和审察，管理和政策研究中心则为风险管理人员提供培训。二是财政部的风险支持小组为各部门风险管理提供指导和意见，财政部开支小组每半年一次对各部门计划中的风险进行评估，保险控制和风险局负责就内部控制报告、审计委员会和制定风险管理标准向各部门提供意见和指导。三是政府贸易办公室的中央计算机电信局负责为风险管理提供技术帮助和支持。

（三）全面风险为范围的对象设计

政府风险管理的初始思路是全面应对不确定性，为此，政府风险管理的改革均以全面风险为研究范围，开展广泛的分析。以加拿大为例，其管理发展中心提出的政府风险范围，已经全面覆盖了政治、经济、文化等政治运作、政府管理和社会环境等多方面的因素，这就上升到政府风险环境的层次。风险环境不仅包括突发公共事件的风险，更深入到社会环境和政府运作等方面。

1．社会的综合风险和全面风险

社会风险是日益突出的社会问题所伴随的潜在风险，是对社会良性运行的威胁与挑战。及时识别和规避社会风险，对于促进经济和社会的协调发展、维护社会和谐稳定具有重要的现实意义。就当前的政府而言，需要重点防范的社会风险主要包括贫富差距、城乡差距、人口问题、环境问题、教育问题、就业问题、住房问题、医疗问题等。

2．政府内部的组织风险

政府的日常运行同样包含风险，首先表现为政府内部的组织风险。组织内部风险管理有助于确保组织的状态稳定和良性运行，是政府干预外部风险的重要基础。根据组织的基本要素，组织风险的类型主要有财政风险、审计风险、人事风险、创新风险、形象风险等。

3．政府外部的运营风险

政府要有效回应外部的社会风险，需借助政府行为进行干预。根据社会问题性质的不同，可将其分为管制和服务两类。政府管理的运营，也集中体现在管制风险和服务风险两个维度。

首先是管制风险。管制是政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织行为进行的限制与调控。通过有效管制，有助于防止垄断、解决外部性和内部性问题以及维护社会公正。管制是现代政府有效的治理工具之一，但管制失灵的存在证明了管制行为同样存在管制规则的风险和管制执行的风险。政府需要强化管制风险的防范和应对。

其次是服务风险。公共服务是政府的重要职能，但并不一定要由政府直接提供，其实现形式与手段可以多样化。但实际上，无论公共服务的实现形式如何，它都包含着服务失败或面临危机的风险。总体来看，政府直接或间接提供公共服务的风险包括公共利益受到损害、公共安全受到威胁、公共部门寻租、政府公信力的削弱等。政府需要强化服务风险的防范和应对。

（四）标准管理为特征的操作平台

政府风险管理需强化标准化的管理，形成标准化平台，运用标准化的手段。

1．制定风险管理标准

制定风险管理标准是进行有效管理，提升管理绩效和水平的前提。从澳大利亚和新西兰开始，西方国家纷纷制定全国性风险管理标准，指导和推动风险管理的发展。影响较大且被ISO认可的国家性标准有澳新风险管理标准（AS/NZS4360:1995）、加拿大风险管理标准（CAN/CSA-Q850-97）、英国风险管理标准（BS-6079-3:2000）和日本风险管理标准（JISQ2001:2001）。标准的具体内容可视国情而定，以澳新风险管理标准为例，主要包括：应用范围与概念、风险管理要求、风险管理概论、风险管理步骤、风险管理记录和档案；附件则为实际操作提供了一套适合于各类组织风险管理的方法和程序，满足了综合风险管理的需求。

2．运用风险管理手段

要熟练处理和专业应对政务活动中所包含的各类风险，必须学习和掌握先进的风险管理手段，包括三方面：一是风险管理技术，加强网络、遥感、卫星监测、全球定位系统等高科技在风险管理中的应用；二是风险应对方法，学会运用风险矩阵图、风险容忍度评估等定量分析方法，强调基于实证的分析与判断，避免过度依赖经验主义；三是绩效管理方法。

（五）全盘改革为基奠的运行规划

以风险管理带动政府的全面改革，是政府风险管理得以发挥功能的基础平台。西方政府的风险管理改革，大都提出了全盘改革的指导和规划。

1．政府风险管理机制的创新与完善

由于风险的动态性，风险管理是连续不断的动态过程，需要高效的运行机制来保障。主要包括四部分：一是风险预警机制。建立风险的等级划分，实时预警重特大风险。二是风险决策机制。将风险管理纳入日常决策过程中，逐步适应和改善风险决策。三是风险沟通机制。优化部门内部、条条之间、条块之间的风险沟通。四是风险责任机制。明确规定相关主体的风险责任，建立责任落实和责任追究机制等方面的创新和完善。

2．社会风险管理体系的建立和健全

政府风险管理的良性循环是指形成风险识别、风险忍耐、风险转移、风险削弱、风险消除、风险回应等一系列行动的风险应对周期。此周期的良性运作建立在全社会面对风险的成熟度和社会与政府配合的基础上。因此，政府在内部强化风险管理能力的同时，还需要加强风险沟通，强化风险管理中的民主，培养公众的风险成熟度，建设政府与社会互动的风险应对机制。例如，政府向公众广泛开展风险教育和宣传，组织有关的安全培训与演习，来提高整个社会的风险防范意识和能力。最终，在社会整体环境中，形成政府主导、社会配合、公众支持的社会风险管理体系。

（六）培育文化为导向的发展理念

政府风险管理的可持续发展，要求政府培育风险管理的文化。用风险文化构成政府风险管理的良性环境，有利于改革的动员、管理的落实和执行、措施的创新等等。因此，加拿大和英国等政府在改革过程中，开展风险文化的培育和应用，提出建立学习型和弹性化的风险管理文化。此举促使公务员形成对风险的正确理解和认知，提高了风险意识和责任感；营造有利于规避和处理风险的组织环境，支持能够有效承担风险和变革的组织文化发展。

二、危机态下的精细化政府风险管理：主动风险防治

危机态下精细化风险管理的实现，以主动风险防治为核心特征，并坚持六个原则：以公民为中心，兼顾“生理—心理—社会”；坚持能力导向，联合“人防—物防—技防”；分工明确与合作协调，形成责任共担机制；兼顾虚拟与现实，标本兼治；社会协同与全员参与，实现共同治理；坚持可持续发展，统筹协调中与时俱进。

（一）以公民为中心，兼顾“生理—心理—社会”

公众是政府管理的服务对象，也是政府风险管理优劣的最终评判者，因此以公众为中心是首要原则，在当前需“生理—心理—社会”三者兼顾。一是生理安全的保卫。以保护公众的生命安全为目标，在安全生产等高风险行业和自然灾难高发地区应该提前进行生命安全的风险排查和问题处置，及时启动保卫公众安全的措施，快速提供保障生命安全的交通运输、医疗救护等无缝隙的援助。努力实现事前阻止危机爆发，现场制止生命损失扩大，事后保障生命延续。二是心理安全的疏导。以帮助受害者不仅“活下来”并且“好好活”为出发点，一方面提供适度的心理干预，降低心理伤害，帮助心理康复；另一方面协助社会人际关系平台的重建，助其健康回归社会。三是社会安全的氛围。以克服社会恐慌为导向，避免由社会恐慌而加剧损害的恶性循环。一方面为直接受害群体提供必要物资和官方信息，减少违反社会秩序的不利因素；另一方面为相关利益群体提供利益保障，承诺降低风险，消弭广大公众的安全顾虑。

“生理—心理—社会”相辅相成：生理安全是公众安全的前提，心理安全是公众安全的基本需求，社会安全是公众安全的根本。三重工作兼顾才能达成风险社会中的公众预期。

（二）坚持能力导向，联合“人防—物防—技防”

风险社会中的政府风险管理能力是取得实效的关键，当前“人防—物防—技防”联合是主要支撑。一是制度完善和能力充分的“人防”。一方面建立健全制度规章，最大程度地降低各类社会风险导致的社会问题所引发的生命财产损失；另一方面逐步形成人数充足、能力充分的专业队伍，并持续提升和更新业务技能。二是设施齐全和制度健全的“物防”。一方面完善设施装备，逐步提升安全防卫的水准；另一方面建立健全相配套的制度措施，弥补安全漏洞和打破安全“孤岛”。三是高新科技和切实有用的“技防”。一方面引入国际高新科技的技术和手段，节省人力和提高安全效率；另一方面规避科技本身的风险和强调本土的实用性。

“人防—物防—技防”的良性循环可以在人员素质、设施保障、技术应用三方面相得益彰，能力则是检验这三者各自水准和配合效果的准绳，需要在风险管理的实践中经受考验，拿出实效。

（三）分工明确与合作协调，形成责任共担机制

社会风险的复杂性必然要求政府风险管理的分类分级，在明确风险所有权的基础上精细化分工，从而形成责任明确、制度规范、操作标准化的风险管理。在此基础上引入绩效管理，实施过程考核和责任倒查，能充分调动全员的安全工作积极性，但也容易形成便于绩效考核的“碎片化”安全“壁垒”，不利于整体的工作。因此，社会风险的关联性又必然要求在分工的基础上，进行配合协调、运转高效的合作。一方面，根据风险管理工作的发展规律形成责任连带的格局；另一方面，根据规律形成统一领导、综合协调、上下联动、条块结合。

分工明确与合作协调的政府风险管理，由三个环节组成。一是明晰个体责任，形成边界清晰、任务明确、预案健全、保障完备的公共安全个体责任制度。可对个体进行考核和责任倒查，由此自下而上地形成风险管理的责任区域。二是厘清部门责任，形成部门总体任务明确、部门中的个体部署合理、联动顺畅的风险管理部门责任制度。可对部门进行总体考核和对部门负责人责任倒查，由此形成部门总体上的责任连带。三是贯穿整体责任，形成整体上目标明确、相关部门分工合理、跨部门和跨地区联动顺畅的风险管理整体责任制度。可对整体上所有部门进行整体考核，并对总负责人责任倒查，由此形成自上而下的责任整合。

在责任共担原则下的分工明确与合作协调，是风险社会中的风险管理的必然格局，也是应对风险多元化的必由之路。

（四）兼顾虚拟与现实社会，标本兼治

在政府风险管理体系中，现实社会的风险管理是本，虚拟社会的风险防治是标，但二者又往往互为因果，相互转换。标本兼治要求在现实与虚拟的发展规律之间形成联动关系。第一，风险管理以现实社会为主、虚拟社会为辅。现实中的以证管人、以业管人、以房管人，仍然是风险管理的管理基础；进而结合虚拟社会的落地查实等方式，确保社会的稳定。第二，虚拟社会的风险问题往往是风险管理的“映射点”，能够反映出极端的社会心态。因此，针对虚拟社会的风险评估，实质上是由外而内的导向，可协助现实社会的预警预防。第三，虚拟社会的无边界特征导致社会风险的无穷尽。虚拟社会往往是国外敌对势力的主战场之一，因而也是极易展现安全问题的“窗口”，甚至是“放大镜”。

现实社会和虚拟社会都是政府风险管理的重要阵地，两个阵地须齐抓共管，标本兼治。

（五）社会协同与全员参与，实现共同治理

精细化的风险治理需全社会的合力，公众既是社会风险的治理主体，同时也可能是社会风险源。因此，风险管理需要社会协同和全员参与，既有利于全方位的风险治理，又有利于风险的最小化。一是自觉抵制风险，不从事或参与可能导致公共安全的活动，形成有益的社会秩序。二是鉴于自身利益的相关性，自觉开展风险排查和隐患清理。三是利用公众的数量优势，进行广泛的社会监督，及时预警和处置。四是当好“第一反应人”，在技能合格的前提下，开展自救和互助工作，增强社会保障。五是开展邻里互助，形成有利的社会氛围。

社会协同和全员参与的政府风险管理，既要形成合格的、抗衡风险社会的基本单位，又要在此基础上形成抵御风险社会的“坚实壁垒”，以此构建长效的风险管理机制。

（六）坚持可持续发展，统筹协调中与时俱进

风险社会中的风险具有数量持续增多和性质累进变异的特征，因此精细化风险管理需要与时俱进和可持续发展。国际的风险环境也需要通过统筹协调和综合平衡，来持续改进和不断发展。第一，风险管理“国际—本土”的比较效应，要求我国的风险管理既要遵循渐进式的路径逐步改善，又要满足公众对于国际顶级水准的社会预期。第二，风险管理“理性—人性”的矛盾，要求风险管理工作如紧急救援既要符合救人者必先自保等国际理念，又要践行捍卫公共利益、不惧危险、勇于牺牲等职业准则。第三，风险管理“内部—外部”评估的矛盾，要求风险管理工作既要服从内部纪律和规章制度，又要满足公众自利的安全需求。

国际风险环境既提供了我国风险管理可以借鉴的发展轨迹，又对我国风险管理发展提出了跨越式、超常规的高要求。在统筹协调和综合平衡中可持续发展的风险管理，是我国的践行之道。