导言：风险社会中的政府风险管理

政府风险管理是风险社会的必然路径，政府风险管理将全面推动应急管理的升级与社会治理的转型。应急管理的升级，特征有三：一是从以死伤和经济损失为指标升级为以公信力为中心，保持并递增公信力；二是从事后处置升级为全面防范危机的爆发；三是从控制死亡人数升级为社会综合损失的最小化。社会治理的转型，特征有三：一是从“官本位”式的顶层设计转型为以公民为中心，围绕公民的生活轨迹和生命周期展开；二是从内部“精英决策”机制转型为追求全民反对度最小化的民意治理；三是从统一制式的公共服务供给转型为人性化的差别化供给，同时服务于最广大群众和最弱势群体的公共利益，追求全民支持度的最大化。

政府风险管理以公共利益最大化和公众损失最小化为宗旨，基于现状分阶段递进，分类分级地细化责任，通过内控外防应对综合社会风险。政府风险管理在转型期的主要困难有三：一是跨阶段的跳跃式发展所带来的“社会风险鸿沟”；二是分类分级在提升专业化与动态性的同时也导致了“部门壁垒”；三是转型期社会标准的多元化导致评判标准的异化。因此，风险社会中的政府风险管理，关键有三：一是进行客观和全面的风险评估，从而准确地进行风险管理的科学发展规划，系统地开展风险防治，在分类与分级的基础上兼顾责任管理与立体联动；二是综合运用风险管理工具作定性研判与定量测算，力求全面规范化与精细化地实施系统风险内控；三是争取社会相关利益群体的最大支持度和最低反对率，统筹内外多元评委的需求，兼顾相关连锁反应的可能损失，持续推动内外结合式的综合风险外防。

一、政府风险管理是风险社会中应急管理和社会治理的核心

政府风险管理的范畴是社会风险，既包括突发事件等社会危机，也包括公共安全、社会秩序、公共服务等社会治理与公共事务管理的风险。

政府风险管理的目标是危机发生概率的最低化和社会服务管理差评的最小化。具体而言，危机态的风险管理，目标是危机爆发可能性和损失的最小化；正常态的风险管理，目标则是群众反对的最小化。也正是基于此，政府风险管理逐步成为风险社会中开展应急管理和社会治理的核心。

政府风险管理的实质是“三分”、“两态”与“两维”:“三分”指分阶段、分类、分级；“两态”指危机态应急管理、正常态社会治理；“两维”指内控、外防。

转型期政府风险管理的普遍适用理论表明，在转型期的风险社会，政府风险管理具有普遍适用性，广泛适用于多对象、多区域、多环节、多行业和多领域（见表0—1）。

二、政府风险管理呈四阶段循环演进的状态，囊括应急管理与社会治理

政府风险管理的四阶段理论表明，政府风险管理可划分为四个阶段，通过危机态和正常态两种状态，经由内而外和由外而内两个维度，采取八项管理手段予以实施（见表0—2）。

在粗放式阶段，危机态风险管理强调被动应急，即重特大灾难发生后，被迫开展被动应急来“灭火”，尤其是自然灾害应对与国土安全保障；正常态风险管理以社会治理的形式，列出正向的“权力清单”与负向的“负面清单”，规避重特大风险项。

在规范化阶段，危机态下实施标准化应急，国外采取统一的预案、行动等方式，我国实施“一案三制”，即通过应急预案、应急体制、应急机制、应急法制的建设实施标准化应急，既可提高效率和效益，又可防止现场随意行为的失误；在正常态中普遍实施节点管理，通常精细化官员人事管理与规范化公共财政预算审计，明确主导责任机构，制定规范行动指南，健全管理规则体系。

在精细化阶段，危机态下实施主动风险防治，重点是主动预防风险，提前治理中高危风险项，在应急管理过程中坚持公民中心、能力导向、公信力递增、责任共担、标本兼治、共同治理等原则；正常态下实施全面精细管理，既可防止越权或权力滥用，又可最大限度地降低失误的风险，从全局与重点兼顾的职能设定、权威与实操并存的机构设置、全面风险为范围的对象设计、标准管理为特征的操作平台、全面改革为基奠的运行规划、培育文化为导向的发展理念六个方面加以强化。

政府风险管理的阶段分割维度理论表明，在粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段三个阶段，经由内而外的维度，以内部主体为中心，兼顾外部评委来开展风险管理工作。这三阶段经由内而外的维度，通过责任管理，尤其是责任倒查来结合外部风险。人性化阶段经由外而内的维度，通过形象风险来推动内部改革，从而最终实现内外有机结合，全方位推动应急管理和社会治理的全面进步。在人性化阶段，以公民为中心，危机态强调整体上的公信力管理，以公信力的提升为最高标准；正常态以群众的容忍度为尺度，以公众需求为中心，倡导差别化服务，满足最广泛群众、尤其是弱势群体的差别化需求，追求反对的最小化。

政府风险管理的阶段循环理论表明，政府风险管理的四个阶段不是割裂的，而是一个良性循环、不断演进与发展的过程。政府风险管理呈现四阶段的特征，阶段良性循环是政府风险管理的发展规律。

三、政府风险管理忌盲目跃进，应科学推进

政府风险管理首要任务理论表明，政府风险管理须从区分发展阶段开始，不同的阶段应以当时的国情为基础，既不能停滞或倒退，又不可凭空跨越或脱离规律。

政府风险管理的一般发展规律表明，转型期的风险社会中，政府风险管理从被社会倒逼而成的人性粗放式，向规范化阶段发展，进而迈向精细人性化（见表0—3）。

政府风险管理人性粗放式阶段理论表明，转型期国家最大的社会风险之一，是被社会倒逼而成的人性粗放式政府风险管理，它基于粗放式社会管理却过度追求人性化宣传的风险管理，起到的是负向作用：一方面是外部造假，人为虚构外部的无风险假象；另一方面是内部滞后，社会管理落后于外部风险的变异。

政府风险管理精细人性化阶段理论表明，政府风险管理基于转型期的国情，须外部坚持人性化导向，由外而内地倒推变革；内部全面规范化和局部精细化，由内而外结合人性化进行整体革新。同时，发挥后发优势，从人性粗放式科学迈向精细人性化。

政府风险管理在顺应阶段一般发展规律的同时，呈现出跨阶段的发展态势。跨阶段与社会风险鸿沟理论表明，转型期社会中，在从粗放式管理现状到人性化社会预期的跨阶段发展过程中存在着社会风险鸿沟（见图0—1）。

对于社会风险鸿沟的存在，目前实然的措施是通过“八项规定”等暂行方案与社会维稳等综合治理手段缩小社会风险鸿沟，短期有一定成效，但并非长久之策；从长远上看，依法治国的应然之道在于做好政府风险管理的内控与外防，通过标准规范化的内控与“负面清单”式的外防缩小甚至消除社会风险鸿沟。

四、风险分类是专业化的必然；内部工作的风险源导向习惯，必须结合外部后果导向的要求，并强化责任管理，落实责任连带与风险共担

风险分类是随着分阶段的推进，实施专业化应对风险的必然趋势。

风险分类是指在政府风险管理中，应用符合当前阶段特征的分类导向来对风险进行分门别类的专业化应对。

风险分类的四阶段—两态理论表明，政府风险管理通过对危机态和正常态两种状态，采取八项分类手段，予以实施（见表0—4）。

风险分类与责任管理理论表明，在政府风险分类趋于精细化的同时，风险随之而来——本位主义和责任推诿。因此，政府风险管理必然分类，但同时又要强化责任管理，以责任倒查、责任终身制等责任连带措施，来发扬分类的精细化专业优势，同时规避分类的本位主义和责任推诿。

风险分类中的责任管理在四阶段呈现不同的特点：粗放式阶段初步明确分责，以突发事件为导向，厘清责任与风险所有权；规范化阶段责任细化分类，以风险源为导向，打破“部门壁垒”，加强统一领导，实现责任连带；精细化阶段责任精细分类，以职能分工为导向，条块整合与属地管理相结合，实现系统管理；人性化阶段以社会后果为导向，重视极端情况与敏感事件，强化个别处理。

五、风险分级是动态应对的必然；传统上的职权等级划分，必须结合社会容忍度的底线，并形成立体网格化的责任联动

风险分级是随着分阶段的推进，从无章法的、依靠领导人随机应变，到在横向分类的基础上纵向分级，切分不同级别并负有相应能力水准的风险管理职责。

风险分级是指在政府风险管理中，应用符合当前阶段特征的分级导向来对风险进行清晰明确的动态性应对。

风险分级的四阶段—两态理论表明，政府风险管理通过对危机态和正常态两种状态，采取八项分级手段，予以实施（见表0—5）。

风险分级与立体联动理论表明，政府风险分级带来惰政风险：一方面是下级向上级请示汇报，另一方面是上级等待下级全盘负责。因此必须用立体联动来配套回应，即内部委办局的联动和内外部党政群社的整体联动。

风险分级中的立体联动在四阶段参照不同的策略：粗放式阶段强调重点评估，联动尚欠缺规范与全面；规范化阶段以风险责任部门系统的内部联动为主；精细化阶段扩大为政府系统内部的上下联动与各部门间的左右联动，“纵到底、横到边”；人性化阶段在规范精细的系统内部联动基础上，纳入外部的社会联动，实现内外结合的立体联动。

社会容忍度是政府风险分级的重要控制点。风险的社会容忍度理论表明，社会容忍度的研判由公信力与社会风险文化两方面因素交互影响而成（见图0—2）。

根据公信力的高低和社会风险文化的强弱两大量化指标，可将社会容忍度定为三个级别：第一类为高社会容忍度，在高公信力与强风险文化的社会中，社会容忍度的水平较高；第二类是中社会容忍度，在公信力不高但风险文化强的社会，或在风险文化较弱但公信力高的社会，社会容忍度的水平适中；第三类是低社会容忍度，在公信力低且风险文化弱的社会中，社会容忍度呈低水平。

风险的社会容忍度理论给出了政府风险管理的责任管理指南，政府需采取相应措施，提升公信力与增强风险文化并举。

三分一体化理论表明，风险分级、风险分类与风险分阶段分别从宏观指导、中观管理、微观操作三大层面，由深及浅、由外而内，实现政府风险管理的一体化（见图0—3）。

六、政府风险内控需专业化更需系统化，应准确把握阶段特征

政府风险管理的实践始于内控，这源于三方面的原因。一是鉴于现实的要求，风险的内部控制直接对现实问题的解决产生作用；二是便于实践的优势，与风险的外防相比，内控从组织或部门的内部入手，更容易开展防控工作；三是确有成效的现状，在实操中风险内控对风险产生有防范作用。

风险内控是指在政府风险管理中，以由内而外为导向，以流程管理为抓手，遵循发展规律，内外结合地开展社会风险的管理（见表0—6）。

国外政府风险管理始于政府风险内部控制。我国政府风险管理起步于国企风险内控，发展为廉政风险内控，通过财务风险内控得到进一步完善。

内控精细化理论表明，政府风险内控的实质是精细化导向的主动风险防治与全面精细管理。危机态下的政府风险内控，其实质是精细化的主动风险防治，是从粗放式走向精细化的必然，包括精细化标准指南、精细化管理体系与精细化防治步骤。正常态下的政府风险内控，是以全面精细管理为特征的社会治理，全面精细管理的实质是全面质量管理。

政府风险内控具有规范化与精细化的优势，但是存在人性化欠缺的不足，今后政府风险内控需要朝着人性化导向的精细管理方向发展，与外防相结合，促进政府风险管理的全面发展。

过程导向理论是指政府风险内控以过程为导向，通过责任倒查来保证有效问责并满足人性化外防需求，从而实现过程管理的科学性与有效性。

系统内控与木桶最短板理论表明，内控“容量”的决定性因素是其“木桶最短板”，决定系统性风险内控的整体风险水平的是最薄弱的管理节点或最致命的社会风险。基于此，风险内控需着重于关键环节与高危风险，强化“最短板”，提高内控“容量”。尤其是在常态性社会治理中，需着重加强公共服务的治理水平（见图0—4）。

七、政府风险外防需统筹社会综合风险，更需由外而内推进内控

政府风险外防是内控发展的必然结果，自上而下、由内而外的风险内控模式，对外部风险与环境的管理存在不足，欠缺人性化，需要外防作补充。加之风险社会中愈发强烈的外界社会倒逼，内外因共同促进外防的出现。

风险外防是指在政府风险管理中，以由外而内为导向，以形象风险为抓手，通过风险沟通等方式加强对外部社会意见与公众态度的关注，倒推内部精细化改革（见表0—7）。

国外政府风险外防是在负向“扒粪运动”式的社会揭丑与正向电子民主式的外界诉求下发展起来的。我国政府风险外防萌芽于公民评议政府，拓展为官员形象风险管理，现阶段以“负面清单”为重要抓手和工具。

外防人性化理论表明，政府风险外防的实质是人性化导向的公信力管理与差别化服务。政府风险外防在危机态下的应急管理以公信力管理为重点，重点防范与应对公信力危机。政府风险外防在正常态以差别化服务为重点，以民意需求为中心，针对不同的民意类型，采取不同的风险管理策略。

外防以风险沟通为手段，关注外部评委——社会公众的意见与态度，有效防范外部形象风险，但目前仍处于粗放式阶段，人性化不足，基础薄弱，与人民群众对其所寄予的期望存在较大差距。政府风险外防需要内外多元评委有效结合，同时加强内外主体的风险沟通与互动，让外部需求能够得到内部消化，内部苦衷能够得到外部理解。

政府风险外防的实操需遵循以下三大理论：转型期的舆论影响司法理论；形象定位与社会压力理论；社会倒逼理论。转型期的舆论影响司法理论说明风险外防的社会环境，形象定位与社会压力理论是风险外防的基础，社会倒逼理论解释风险外防的工作模式。

转型期的舆论影响司法理论表明，媒体舆论作为社会民意的“先锋代表”，通过对政权合法性产生作用来最终影响司法结果。但是，在转型期社会，媒体舆论异化为在具体社会事件中迫使司法结果发生转变，并刺激少数民众采取自发性的“扒粪运动”甚至“泼粪运动”，促进更大程度及范围的社会风险和危机的曝光与恶化。基于此，在转型期社会中，风险外防需提升至重要位置。

形象定位与社会压力理论表明，政府风险外防以形象风险为抓手，形象风险管理的前提是形象的准确合理定位。形象定位与社会压力之间呈现互动关系，对外防的形象风险管理策略产生作用（见图0—5）。

举例来说，A点为坏人形象定位，受社会思维定式的影响，该点形象人物做好事也会被怀疑“别有用心”，因此承受较大的社会压力；B点为中性形象定位，承受适中的社会压力；C点为好人形象定位，该点形象人物的任何功利行为都会受到道德批判，因而也承受较大的社会压力。在现实中，A点和C点形象人物为减轻社会压力，倾向于向B点倾斜。

社会倒逼理论表明，在风险社会中，政府风险管理面临越来越强烈的外界社会倒逼，这是促发风险外防的外部原因。社会倒逼下对风险管理的需求呈现多元化与无限度的特征。基于此，政府风险外防模式从以往的政府主导型向社会倒逼型跨越。然而，针对政府主导型与社会倒逼型这两种截然不同且完全对立的风险外防模式，需将二者相结合，兼顾政府主导力量与社会倒逼力量，采取“政府全心全力，社会理性配合”的工作模式，短期内通过物质赔偿的刚性扩大与精神补偿的多措并举来控制社会倒逼的压力与风险，长期内通过政府风险管理的内控与外防来有效应对社会倒逼（见表0—8）。

八、精细化风险内控是社会维稳风险治理从粗放走向科学的必然

精细化风险内控理论表明，风险内控作为政府风险管理中的重要部分，其精细化是政府风险管理从粗放状态走向科学的必然。精细化风险内控的机理与实质，在于风险内控的精细化分类与分级、精细化责任管理、精细化流程设计。

精细化风险分类分级理论表明，精细化风险内控的关键在于风险分类分级，在社会维稳中，以国际通用的风险等级评定标准为基础，结合风险管理所处社会的实际情况，通过设定发生可能性程度、引发关联性程度、动因影响程度、防控难度等一系列量化指标，将风险程度定为三个级别：第一级为“不能容忍应立即处置的风险”，第二级为“可容忍需重视的风险”，第三级为“应关注需跟踪的风险”（见图0—6）。

在规范的内控流程、明确的管理边界和有效的绩效管理基础上，精细化风险内控结合风险管理的实际工作领域，因地制宜，联系风险社会的实况加以创新与发展。社会维稳的风险治理与科学管理体系由情报信息网、基本情况库、应急决策支持库、研判预警关、科学决策关、督查考核关（“一网、两库、三关”）组成。该体系借助高科技、职能化的科技维稳体系，从精细化风险内控的角度出发，形成科学化、规范化、长效化的风险治理与科学管理体系，改善社会维稳传统工作方式中的问题和不足，实现真正的科学性风险管理，为社会维稳工作产生实效性的改进效果。

社会维稳的风险治理与科学管理的精细化创新策略有三：一是借助科学力量实现全面规范化，在环境识别、风险研判、预防预警、信息沟通、督查考核等风险管理重要环节达到规范化、标准化；二是建立资源整合与共享平台，对与风险有关的信息进行及时有效的分享与互通，实现快捷有效的风险沟通与合作；三是完善信息情报收集、研判预警、科学决策、督查考核等相关机制平台，规范相应的工作模式，实现科技创新、资源整合、机制的完善与规范运行。

九、政府全面监管下的企业风险管理需内控与外防相结合

企业风险管理在政府全面监管下，需将内控与外防有效结合，实现内外联动与统一。在企业风险管理中，企业需加强风险内控与形象外防，同时政府对企业进行全面监管，通过外部的全方位监管促使企业自身加强风险内控与形象外防，发挥企业的内控优势，鼓励企业的形象外防。

风险内外联动理论表明，在企业风险管理中，内控与外防相互影响，相互作用。内部风险要素具有连锁蔓延性，会蔓延至外部，对企业外部形象产生影响；外部风险要素具有关联波动性，产生连锁效应，对企业内部运营与管理产生牵连（见图0—7）。

就企业自身而言，企业风险管理需内控外防相结合，一方面是内控——封闭式管辖，另一方面是外防——开放式防御。内控方面，企业围绕总体经营目标，针对战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险五大风险要素进行科学防范，通过明确风险环境信息、风险识别与评估、风险应对与控制、监督与检查等流程实现内控；外防方面，企业针对形象危机，在企业产品、市场运营、企业内部管理、企业人员、社会责任五大领域加强风险防范，通过实时监测、智能研判、内评自改、科学应对、内外兼顾等环节实现外防。内外兼顾，建立健全全面风险管理体系。

就政府监管而言，政府全面监管企业风险管理的主要策略有三：一是政府的相关部门对企业的全方位监管。一方面，通过一系列法律法规与制度政策完善企业风险内控的标准与方法，加强对企业的监管；另一方面，通过相关部门的监督指导，加强企业对内部风险的管理与控制。二是政府积极引导企业自身加强风险内控与形象外防，发挥企业的内控优势，鼓励企业的形象外防。三是政府通过广泛的社会动员，强化全社会对企业风险的监督，发挥社会力量与媒体资源对企业形成社会监督的倒逼，对企业产生由外而内的监管作用，促使企业强化风险内控与形象外防。

十、政府形象风险立体化改革需坚持“形象—制度—职能”的由外而内导向

政府风险外防的由外而内导向是包括城管在内的政府部门形象风险立体化改革的方向。由外而内导向是对不容回避的社会问题的有效回应。由外而内导向既明确指出转型期社会风险的显性要素，又是全面优化社会治理的契机。由外而内导向是以公众为中心的改革导向。以由外而内导向为原则推动政府内部改革，是政府风险外防改革的必然选择。

政府形象风险的立体化改革包括三个层次：第一层是外围的形象建设；第二层是中间的制度完善；第三层是内部的职能调整。在由外而内的风险外防的改革中，形象是窗口，制度是中枢，职能是基石。在此基础上，妥善处理内外关系，内外兼顾，“两手抓、两手硬”。对内改进职能设置，完善管理制度；对外根据公众态度和社会要求，进行全方位、立体化的公关建设与形象改革。

风险社会对转型期的城管工作同时提出了规范化、精细化和人性化三重要求，也对城管风险管理尤其是风险外防提出了新的挑战。城管的形象风险立体化改革实践应坚持由外而内的导向，从形象到职能、制度，将城管外部形象与公关的优化和内部制度与职能的改革相结合。城管的形象风险立体化改革，应从风险外防的由外而内改革角度出发，加强城管部门与社会公众之间的沟通与传播关系，积累美誉，优化城管的公共形象；获得社会理解，改善与公众的关系，争取公众的配合与支持；有效化解误会，赢得社会信任，重建政府公信力。

由外而内的形象风险立体化改革，不仅需要加强外围的形象建设，还需要中间的制度完善和内部的职能调整，具体而言策略有三：一是外塑形象，加强外部公共关系的改善与执法形象的优化；二是中调制度，促进制度完善与管理创新；三是内改职能，促进职能调整与能力建设。以此实现由外而内的“形象—制度—职能”的立体化改革。

形象的知名度—美誉度理论表明，形象定位是立体化改革中外塑形象的基础，可依据“知名度”和“美誉度”两大维度。“知名度”表示被公众知道和了解的程度，包括社会影响的广度和深度，侧重于量的评价；“美誉度”表示获得公众信任、好感、接纳和欢迎的程度，是评价声誉好坏的社会指标，侧重于质的评价（见图0—8）。

立体化改革的外塑形象，是指通过具体的形象战略，将形象定位从“高知名度、低美誉度”状态逐步提升到“高知名度、高美誉度”。

十一、社会稳定风险评估是系统综合内控与以人为本外防的结合

社会稳定风险评估是政府风险内控与外防的结合。在规范化与精细化的系统综合内控基础上，需坚持以人为本的外防原则，通过外部人性化需求所倒逼的外防反推内部精细化改革，实现内控与外防的结合。建立社会稳定风险评估机制的实质是以维稳为主轴，形成一种决策上的倒逼逻辑，使得政府决策部门注重与广大群众的沟通，通过官民互动，实现统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目的。同时，通过社会稳定风险评估机制与管理体系的建立，实现社会维稳工作的标准化与规范化。

目前的社会稳定风险评估，以社会矛盾纠纷评估为重点，围绕合法性、合理性、安全性、可行性、可控性五大风险要素进行评估。评估过程包括确定评估对象、识别利益主体、制定评估方案、风险统计分析、形成评估报告、落实维稳措施六个环节。在责任主体认定方面，本着“谁决策，谁负责”、“谁主管，谁负责”、“属地管理，分级负责”的原则来确定责任主体。

在精细化内控与人性化外防的基础上，社会稳定风险评估需从外部评估、内部评估、全覆盖评估三方面加强创新。外部评估关注相关利益群体与相关连锁反应；内部评估关注技术与社会两大层面的问题，从合法性、合理性、可行性、可控性、安全性五个角度进行全方位评估。在内外评估的基础上，社会稳定风险评估还需实现全覆盖，涵盖社会风险全领域，尤其是与人民群众利益密切相关的社会风险领域，贯彻以人为本的风险外防原则。

在社会稳定风险评估中，需遵循以下两大理论：相关利益群体反对理论与相关连锁反应损失理论。

相关利益群体反对理论表明，相关利益群体的分类由利益相关度和群体态度两方面因素交互影响决定（见图0—9）。

其中，相关利益群体的反对态度是社会稳定风险评估关注的关键。图0—9中，Ⅰ区是利益高度相关且持反对态度的群体分布区域，需重点关注，并兼顾利益相关度不高但持反对态度的Ⅱ区。同时，社会心态的811理论表明，正常态下的社会心态呈正态分布，需重点关注社会心态中占80%的主流意见和两段各占10%的极少数群众是否持不能容忍的态度（见图0—10）。

此外，社会稳定风险评估需在重点关注最重要的相关利益群体——持高度反对意见群体或高度利益相关群体的同时，兼顾最弱势的相关利益群体。

相关连锁反应损失理论表明，根据PR曲线，相关连锁反应的分类由风险兑现损失和风险兑现可能性两大因素决定（见图0—11）。

其中，风险兑现损失是社会稳定风险评估关注的关键。图0—11中，Ⅰ区是风险兑现的可能性与损失均最大的区域，为高危风险区域，需高度重视与重点关注，并兼顾风险兑现损失大的Ⅱ区和风险兑现可能性高的Ⅲ区，这两个区域是中危风险区域，也是Ⅰ区连锁反应可能带来的风险区。此外，鉴于风险的多变化性与可转换性，不可忽视Ⅳ区的间接或潜在的低危风险。

十二、官员风险管理的实质是内外结合的立体化风险管理

政府官员风险具有三个属性：不确定性、损失性与主客观性。基于此，在政府官员风险管理中，遵循内外结合的立体化原理。第一，政府官员风险表现为内部人员风险，但是受到外部社会风险的影响与联动；第二，政府官员风险多发生在政府管理机构与组织内部，但表现为外在的形象风险；第三，政府官员风险不仅包括人员内在的思想道德风险、岗位职责风险，也包括人员外在的制度设计风险、管理机制风险、外部环境风险。

政府官员风险管理需要两方面的结合：一是由内而外的政府官员风险管理——政府官员风险内部防控，同时注重内部政府官员风险文化的培育和体系制度与机构职能的匹配及转变；二是由外而内的政府官员风险管理——官员形象风险防范，同时结合外部社会治理的标准体系和社会态度与公众意见，形成内控—外防立体化管理体系。

官员风险管理创新的策略应从内控与外防入手，兼顾外部形象风险与内部廉政风险，遵循两大理论：一是廉政内控理论，以权力清单为基础，以关键节点为抓手，坚持精细化操作与规范化管理，实现科学的风险内控；二是形象外防理论，在科学分类管理的基础上，用好“负面清单”工具，并持续关注社会态度与公众意见。

十三、政府风险管理的理想模型：以人为本的内外结合式的精细化管理

风险社会的特点决定了内外结合的精细化与人性化风险管理的必然性。在风险范畴的无边界、责任界限的模糊化、利益群体的一体化、社会公众的关键化等一系列风险管理环境的特征下，政府风险管理的理想模型是以人为本的内外结合式的精细化管理。

以人为本的内外结合式的精细化管理具有一定的可行性。第一，内控的精细化基础，已形成规范流程，专业水准高；第二，外防的人性化标准，参照国际标准的同时关注社会需求；第三，内外的风险沟通机制，已初步形成良性互动。

以人为本的内外结合式的精细化管理的机理，在于内外结合实现责任与利益的一体化。风险管理的内部，以责任为导向，强调责任分工，责任主体通过明确责任所有制与责任倒查来实现责任一体化；风险管理的外部，以利益相关度为导向，强调利益损失最小化，利益相关者通过利益共存与风险共担来实现利益一体化。在规范精细的内部责任一体化系统内部联动基础上，纳入外部利益一体化的环状体系，形成内部责任主体与外部利益相关者的联动，形成内部工作人员与外部公众、媒体、社会等的联动，实现责任利益一体化。

以人为本的内外结合式的精细化管理，在具体的领域与行业，需结合该领域或行业的特点，将精细化落到实处。同时，明晰内部的责任管理与外部的利益状况，促进内外联动，实现责任利益一体化。

“主动防、科学管、立体化”的校园安全风险管理体系是以人为本的内外结合式的精细化管理的现有实操。“主动防”与“科学管”实现以人为本的精细化，“立体化”实现内外结合。“主动防”，通过对风险月历的分级分类管理与实时动态更新，创新风险识别与预警；“科学管”，通过明确风险责任主体、制定规范应对流程、设计风险应对指南、提升风险应对能力等，创新风险应对与治理，促进风险管理的精细化；“立体化”，通过系统内部纵向联动、党政部门间横向联动、政府与社会公众全面联动，实现内外结合的责任与利益一体化，创新责任管理与绩效监督。

在以人为本的内外结合式的精细化管理的理想模型中，还需坚持以下两大理论：政府风险管理的多元治理理论与政府风险管理的系统统筹理论。

政府风险管理的多元治理理论表明，政府在风险管理中，必须充分发挥多元主体作用，形成政府与社会的治理协作伙伴关系；通过鼓励公民和社会各界的制度化参与，建构政府主导下的共同治理结构，形成统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的共同治理机制。政府风险管理多元治理模式的核心在于以政府为主导，通过公众、社会组织、媒体等相关主体之间强势与弱势的有效互补，实现风险管理的共同治理。政府风险管理的多元治理格局的重要特征是各主体的优势互补，分别体现为：政府具有管制的强势与专业的弱势；公众具有规模的优势与管理和专业的弱势；社会组织具有专业的强势与管理的弱势；媒体具有信息的强势与专业的弱势。总之，在政府主导与社会协作的基础上，其构建策略在于：创造政治支持的管理环境；建立多主体参与的管理机制；实施无缝隙管理流程；形成专业化的管理方式；培育风险导向的管理文化。

政府风险管理的系统统筹理论表明，为实现以人为本的内外结合式的精细化政府风险管理，需加强全方位的系统统筹（见表0—9）。

综上，本书尝试从顶层设计、实际操作、创新实例三个板块，系统和深入地阐述风险社会中的政府风险管理，以及如何推进应急管理的转型和社会治理的创新（见表0—10）。

本书的研究是长期的过程，其间开展了一系列的科研工作。社会科学文献出版社的《形象危机应对研究报告》、中国传媒大学出版社的《政府形象与民意思维》、中国人民大学出版社的《应急管理与危机公关》和《公共部门的危机公关与管理》、北京大学出版社的《政府公共关系》等持续性的研究著述均为本书提供了理论支持和实践素材。感谢为本书整理文稿的中国人民大学的龚琬岚，以及其间参与相关科研工作的人员：中国人民大学的郑雯、黄莹莹、尚远方、饶文文、李慧杰、王中一、侯允山、常宇豪、肖择时、刘慧等，英国杜伦大学（Durham University）的李思奇（Siqi Li）、美国波士顿大学（Boston University）的杨璐宇（Luyu Yang）、苏州大学的杭天宇等。感谢中国人民大学出版社编辑朱海燕、黄雨晨等的辛勤工作。

唐钧

中国人民大学危机管理研究中心主任

风险治理与科学管理网（www.999cn.org）

2014年8月