第二节 政府风险管理的粗放式阶段：被动应急与“负面清单”

政府风险管理在粗放式阶段，在正常态下以“负面清单”为特征，在危机态下以被动应急为特征。一般而言，重特大灾难发生后，被迫开展被动应急来“灭火”；在社会服务管理中，则采用“负面清单”式的管理。

一、正常态下的粗放式政府风险管理：“负面清单”

“负面清单”式的管理，意在禁止开展可能导致严重后果的行为，并且附带给出可以开展的“权力清单”，同时仍然禁止开展“权力清单”以外的各项行为。

（一）廉政风险管理的“八项规定”

廉政风险管理的“八项规定”，是正常态下粗放式政府风险管理的“负面清单”的典型。通过“八项规定”对政府官员进行粗放式治理，这是政府风险管理的开端。2012年12月4日，中共中央政治局会议审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。浙江省委为了贯彻落实中央的“八项规定”，提出要求各地各部门和领导干部严格遵守“六个严禁”。

自“八项规定”实施以来，中纪委、中组部等相关委办局颁布了一系列的“负面清单”，从官员的任命资格、官员出国的要求，到节日送礼的约束等，逐步形成了“负面清单”式的、粗放式的管理格局。

（二）政府“权力清单”旨在禁止权力越界

在政府信息公开领域设置“权力清单”，也是粗放式社会治理的重要方式。以清单形式对政府各项权力的边界进行明确规定，明确对权力越界行为的抵制、制约、监督、查办、惩处的标准，从而明确禁止权力越界行为。

2014年3月，国务院印发《2014年政府信息公开工作要点》，提出逐步建立地方各级政府及其工作部门“权力清单”制度，依法公开权力运行流程，接受社会监督。2014年6月，浙江省富阳县在政府网站上挂出权力“家底”，成为全国首个向社会公开的县级行政“权力清单”。在这份清单中，原本2551项与老百姓密切相关的常用行政权力，被精简到1509项，而且每项权力都被注明法律依据，由哪个部门哪个科室负责，联系方式是什么，需要提交哪些资料，等等。2014年7月，杭州市编委办盘点出56个部门共14476项职权，在此基础上，保留权力事项3215项，下放权力事项1012项，清除权力事项10249项，清减率达到70.8%。

二、危机态下的粗放式政府风险管理：被动应急

粗放式阶段的政府风险管理，是指当危机发生时，开展被动应急，抓重点，抓大放小，全力应对不能容忍的风险。尤其以社会关键行业或领域中的重特大风险为重点，从理念到经验上实现从无到有的转变，例如自然灾害应对和国土安全保障。

（一）自然灾害应对重在降低生命财产的损失

政府在社会管理中首先面临的最大风险来自自然，自然灾害风险是政府风险管理在被动式应急中风险识别的首要风险项，包括气象灾害、地质灾害等。

政府风险管理应对自然灾害，重在降低生命财产的损失。以我国的防灾减灾工作为例。1998年，国务院开始开展系统化的防灾减灾工作，发布《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》; “十一五”规划实施后，我国防灾减灾能力大幅提升，灾害损失占GDP比例下降。2011年12月8日，国务院办公厅发布《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》，要求进一步提高防灾减灾能力，最大程度保障人民群众生命财产安全。

（二）国土安全保障重在防范群死群伤

国土安全风险是政府风险管理在被动应急的粗放式阶段所重点关注的另一重特大风险。以美国为例，美国政府风险管理过程中，始终以国土安全的保障为重点，重要基础设施和关键资源的保护则是美国国土安全风险管理中的核心（见表1—1）。20世纪90年代，美国联邦政府和地方政府就已将风险管理应用到政府工作中，美国海关风险管理早在1993年就已经开始，美国农业部在1998年也实施了农业巨灾风险管理。2001年“9·11”事件以后，美国联邦政府高度重视国土安全风险。2002年，美国成立了国土安全部，将开展国土安全风险分析和评估作为国家安全战略的重要基础。

表1—1 美国政府风险管理大事件