四、依托立案预登记推动行政争议多元解决机制升级改造
近年来，伴随大量社会矛盾纠纷诉至法院解决产生的“案多人少”矛盾，各地法院在最高人民法院的指导下纷纷探索“诉调对接”“委托调解”“立案预登记”等矛盾纠纷多元化解新机制，将一些矛盾纠纷及时化解在诉前，节约了审判资源，减轻了群众讼累，平复了社会矛盾，得到了广大人民群众的欢迎和社会的肯定。自2015年5月1日立案登记制改革实施以来，一些人对立案登记制背景下是否还需要继续开展矛盾纠纷多元化解心存疑虑，加之当前矛盾纠纷多元化解机制尚不成熟，由此让一些当事人甚至一些法院、法官产生“事无大小要立案、案无难易要审判”“一步立案”“一步到庭”误区，即只要符合立案条件的案件必须及时立案，及时审判，无须再行开展矛盾纠纷多元化解。因此，在当前深化落实立案登记制改革背景下，围绕立案预登记研究如何进一步完善矛盾纠纷多元化解机制很有必要。
（一）在立案登记制改革背景下仍有必要探索立案预登记
立案预登记，顾名思义是人民法院对于当事人起诉至法院的案件，根据案件类型，在征得当事人的同意后，暂缓立案，将案件转由相关调解组织、仲裁机构或者行政机关先行解决，在规定期限内无法解决或者中途放弃解决的，则由人民法院及时立案，转入审判程序进行审理。应当说，立案预登记与立案登记制改革并不矛盾，而是为了更好地落实立案登记制改革实施效果。
立案登记制改革是中央司法改革的一个重要举措，其目的就在于解决长期存在的人民群众普遍反映“立案难”“告状难”问题。应当说，2015年5月1日立案登记制改革实施以来，全国法院认真落实立案登记制改革的各项部署要求，人民法院受理案件数量大幅攀升，特别是行政案件数量显著增加，初步解决了“立案难”问题。同时，也应当看到，面对大量纠纷以案件形式进入司法领域，人民法院“案多人少”的矛盾进一步加剧，有限的司法资源和传统诉讼解决机制已经很难有效满足人民群众不断增长的司法需求。因此，探索立案登记制改革之下的立案预登记，借助社会力量多元化解矛盾纠纷已经成为解决法院目前人案矛盾的必然途径。立案预登记不是不登记，而是对符合诉调对接、矛盾纠纷多元化解的案件，在征得当事人同意的前提下，暂缓立案，然后交由人民调解组织、仲裁机构或者行政机关开展矛盾纠纷多元化解工作。按照我国民事、刑事、行政三大诉讼法现行规定，人民法院审理案件都有审限要求。审限是为了提高审判效率，督促法官及时办案，及时解决矛盾纠纷的一项法定要求，除非经由相关程序审批延长审限，否则案件应当在审限内结案。从审判实践中看，审限压力确实使不少法院、法官不得不放弃矛盾纠纷多元化解机制，不得不尽量压缩诉讼调解的时间，减少诉讼调解的机会。如此一来，一些原本还可以通过矛盾纠纷多元化解案件在审限压力下只好放弃。在审限压力下，矛盾纠纷多元化解机制往往是要让路的。而立案预登记恰好是解决法院、法官审限压力的一个重要方式，案件没有正式立案，自然不会计算审限，这样一来更容易调动法院和法官开展矛盾纠纷多元化解机制的积极性和主动性。
在深化立案登记制改革下探索立案预登记，必须把立案登记制改革精神贯穿于立案预登记之中，绝不能让立案预登记侵犯当事人诉权。首先，立案预登记必须保障当事人诉权。立案预登记不是变相的不立案，或者又回到原来长期存在的“有诉不理，有案不立”，而是对于符合立案条件的案件在征得当事人同意的前提下暂缓立案，从而为开展矛盾纠纷多元化解赢得时间。其次，立案预登记必须征得当事人同意。如果当事人不愿意通过矛盾纠纷多元化解机制解决纠纷，人民法院对于符合立案条件的案件应当及时立案，转由审判程序进行审理。再次，立案预登记仅仅是人民法院在立案环节暂缓立案的方式，矛盾纠纷能否解决还需要借助矛盾纠纷多元化解机制，立案预登记需要加强与人民调解组织、行业组织、仲裁机构、行政机关、其他社会组织和个人的沟通、交流，实现矛盾纠纷多元化解机制之间的无缝对接、良性配合。最后，立案预登记必须限定时间。诉前矛盾纠纷多元化解应当设定必要的时间限制，比如，可以设定一个月时间，如果在此时间内无法解决纠纷或者当事人中途放弃多元化解纠纷需求的，人民法院应当及时立案，绝不能让立案预登记演变为变相不立案或者拖延不立案。
（二）依托立案预登记推动行政争议多元解决机制升级改造的主要原则
立案预登记本身并不能解决矛盾纠纷，立案预登记仅仅是为开展矛盾纠纷多元化解赢得时间、提供机会和平台。毫无疑问，当前由人民法院主导的诉调对接机制与矛盾纠纷多元化解机制升级版的理想模式显然存在差距。主要体现在：一是通常情况下非诉讼矛盾纠纷解决机制并没有先行发挥作用，而是在当事人将案件诉至法院解决后，由人民法院单向启动多元化解。此时，人民法院是否启动诉调对接多元化解，立案预登记还是登记立案取决于多种因素，并且当前对诉调对接也缺乏统一标准。二是人民法院应当是社会公平正义的最后一道保护屏障，在很多当事人眼中却成为第一道或者首选权益保护屏障。无形中，随着案件向人民法院流动，导致资源在诉讼机制与非诉讼机制之间配置时出现不均衡，导致强者越强、弱者越弱。结果当事人越发期待将原本可以通过非诉讼机制解决的矛盾纠纷诉至法院解决，进一步加剧法院人案矛盾。三是诉调对接机制和矛盾纠纷多元化解机制并不成熟，进一步制约了非诉讼纠纷解决机制发挥作用。因此，依托立案预登记打造矛盾纠纷多元化解机制升级版有必要坚持以下原则，以推动矛盾纠纷多元化解在法治轨道上运行。
“基层首处。”让矛盾纠纷在基层和当地就地解决、就近解决，应当成为打造矛盾纠纷多元化解机制升级版的首要原则。“基层首处”将充分发挥广大人民调解组织的职能作用，引导一批法律关系明确、案情简单的婚姻家庭纠纷、买卖合同纠纷、相邻纠纷、宅基地纠纷、民间借贷纠纷、人身及财产损害赔偿纠纷、房屋拆迁纠纷等由人民调解组织先行调解解决，调解不成的，则可启动仲裁程序，解决不成的可以由人民法院诉讼解决。“基层首处”有助于合理分流纠纷，减轻人民法院案件压力，提高非诉讼纠纷解决资源利用率。
“双向转交。”当前人民法院主导的诉调对接机制是法院的诉讼与其他机构的调解在程序上进行对接，人民法院通过邀请调解、协助调解、委托调解等方式，把人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、律师调解引入诉调对接机制中，同时对调解协议进行司法确认。因此，诉调对接机制主要体现在法院向其他调解组织转交案件进行调解，今后随着矛盾纠纷多元化解机制成熟定型，非诉讼机制之间以及非诉讼机制与诉讼机制之间应该能够实现双向转交，而不是在现行诉调对接模式下的由人民法院单向转交。
“分层化解。”当前人民法院受理的案件中，约有80%的案件为民商事案件，而在人民法院受理的民商事案件中有相当比重的案件可以通过其他非诉讼机制解决。据统计，2014年全国法院新收民商事案件占各类案件总数的63.06%，占诉讼案件的86.97%。其中，婚姻家庭继承纠纷案件1689033件，合同纠纷案件5068838件，权属、侵权纠纷及其他民事纠纷2310140件，三类案件分别占民商事案件的18.63%、55.90%和25.47%。今后矛盾纠纷多元化解机制有必要按照案件的轻、重、缓、急以及化解的难易程度，由不同层次的纠纷解决机构承担不同案件的化解工作，案情简单、权利义务关系明确、争议不大的案件在基层人民调解组织以及其他非诉讼解决机制解决，疑难复杂案件到人民法院解决。
“多元协同。”人民法院诉讼机制仅是多元化解机制的一元，并不能完全代替多元化解机制。我国当前诉调对接机制是以人民法院为主导的，多元主体参加构建的诉讼与非诉讼互相作用、司法调解和综合性的社会大调解有机衔接的机制。从矛盾纠纷多元化解机制转型升级看，应当充分发挥多元机制的各自职能作用，推进多元化解机制的协同配合、良性互动，充分调动社会各方参与纠纷解决的积极性，构建、完善以多方社会力量为主体的矛盾纠纷多元化解机制。
（三）依托立案登记制推动行政争议多元解决机制升级改造的路径选择
近年来，随着社会矛盾纠纷高发，我国高度重视矛盾纠纷多元化解机制建设。在长期实践中，我国已经建立了调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决制度。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，对矛盾纠纷多元化解机制有效维护群众权益、妥善化解矛盾纠纷提出新的更高的要求。总体来看，我国矛盾纠纷多元化解机制尚不成熟，还需要在现有基础上加快转型升级，打造新形势下矛盾纠纷多元化解机制升级版。
1.推动出台《社会矛盾纠纷调处法》。目前我国围绕社会矛盾纠纷多元化解机制，从单行法规定而言还是比较全面的，如《人民调解法》《仲裁法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《行政复议法》等。由于矛盾纠纷多元化解是一项社会系统工程，需要法律、法规作为依据。而我国相关法律对调解制度的规定大多局限于诉讼调解，对于立案预登记、诉调对接的立法规定仍属于空白。即便是已经出台的相关规范性文件规定，层级不高，也过于宽泛、原则，对立案预登记、诉调对接的具体内容以及操作程序、组织机构等没有明确规定，也缺乏明确法律依据。并且，现行矛盾纠纷多元化解机制之间衔接不够顺畅，法律规定不够明确，导致多元化解机制之间各管一段、相互脱节、相互推诿问题时有发生。因此，当前确有必要出台一部《社会矛盾纠纷调处法》，对矛盾纠纷源头预防、多元化解统一作出规定，整合现有的人民调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制，从国家层面上给予矛盾纠纷多元化解提供制度保障，保证该机制的规范化、程序化、法治化运作。
2.推动矛盾纠纷多元化解机制均衡发展。应当说，当前矛盾纠纷多元化解机制中，除了人民法院出现的人案矛盾不断加剧问题外，其他一些非诉讼机制却出现“吃不饱”情况。因此，对于矛盾纠纷多元化解机制而言，“一枝独秀不是春，百花齐放春满园”，必须推动矛盾纠纷多元化解机制的均衡发展。首先，要在经费保障上加大力度。随着社会矛盾纠纷大幅攀升，国家有必要不断加大对人民调解、行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议以及人民法院的经费保障力度，经费保障跟不上，势必会制约多元化解机制的健康持续发展。其次，要加大人才支持力度。当前，除了人民法院法官队伍正规化、专业化、职业化相对较高外，其他一些机制则明显存在人才短缺，化解矛盾纠纷能力严重不足，公信力不高，从业人员积极性不高等问题。今后必须适应形势发展要求，切实提高多元化解机制的专业化水平。最后，要加大宣传力度。当前，包括人民调解、专业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等机制知名度不高，在纠纷发生后，群众首先想到的是去法院解决。因此，应当通过传统媒体、新媒体等有效途径，让群众了解调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼机构性质、特点、优势和地址，不断提高非诉讼机制在群众中的知晓度，一旦发生纠纷，群众才可能想到利用非诉讼机制解决纠纷。并且，要经过持续不断努力，让群众对利用非诉讼机制解决纠纷成为行动自觉。
3.推动诉讼机制与非诉讼机制协同配合。非诉讼机制重在发挥过滤作用，把大量矛盾纠纷化解在诉讼之前。一是要强化基层首处。要适当利用利益杠杆，通过诉讼费用交纳和负担的合理设置，拉开非诉讼机制与诉讼机制在化解纠纷时的成本差距，降低非诉讼机制的成本支出，让群众发生纠纷后基于利益考虑更愿意选择在基层和非诉讼机制解决纠纷。二是要强化分层解决。当前有必要对案件实行分类、分层调解，将案件根据不同案由、案件难易程度交由人民调解组织或者专业调解组织、行业调解组织进行分层调解，从而有效提高案件调解率。三是要完善立案预登记、诉调对接机制。规范立案预登记、诉调对接工作流程，对诉至法院的案件根据不同情况甄别分流进入委托调解、委派调解、邀请调解或者协同调解程序，调解成功后对属于法院受案范围的，根据当事人申请出具法律文书予以司法确认，无须进入诉讼程序。如果调解不成的，及时立案，转入诉讼程序解决。人民法院可以在审前程序中继续进行调解，符合速裁程序案件直接进入速裁程序解决。审前程序不能解决的案件，人民法院直接开庭审理并作出裁判。