三、实务疑难问题

刑事案件数量的逐年增加使得我国法律援助案多人少的矛盾更加尖锐,而这也是刑事辩护率一直不能得到有效提高的最主要原因之一。2006年值班律师制度首次在我国试点,从试点地区的成功经验可以发现,值班律师制度对于实现公民平等享有国家司法资源,平衡控辩双方力量具有积极作用。并且,随着我国法治建设进程的加快,刑事法律援助制度的推行,刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度的相继试点,使得值班律师制度的构建具备了相当成熟的条件。

在速裁程序与认罪认罚从宽制度的试点中,如何发挥律师的作用一直是实践的难点。无论是相关的规定、办法还是学界的著作、论文,对于该问题或者规定模糊,或者缺乏研究,仅宏观地提出需要发挥值班律师的作用,需要推进法律援助制度的发展,需要保障值班律师的权利。随着试点的进行,值班律师制度在职责定位、运行机制和管理保障等方面也暴露出许多问题亟待解决。学术界和司法实务部门针对这一公共服务的性质、功能、与辩护人关系、权责利的平衡、工作模式、在认罪认罚从宽制度中的特殊规制等问题掀起了广泛讨论,仍存在许多争议和分歧。律师介入认罪案件是否真能发挥理想的效果或者仅仅只是程序摆设而无实际作用仍存在疑问。比如,对值班律师诉讼地位的定位存在分歧;缺乏长效运行机制,值班质量难以保障。在这些基础问题尚未厘清的背景下,制度难以发挥最大功效。

(一)值班律师的定位分歧

明确值班律师的法律定位是构建值班律师制度的前提和基础,值班律师制度是为了普及法律援助的适用而在司法实践中发展起来的。其旨在为犯罪嫌疑人、被告人提供免费的法律帮助,因此值班律师所提供的法律帮助属于法律援助的性质自不待言。但是,进一步追问值班律师是以什么身份来提供法律帮助的,也就是说,是否应该赋予值班律师辩护人的地位,这一问题争议很大。

过去的规范性文件均未对值班律师进行明确的定位,导致值班律师制度在实际运行中出现种种问题。问题主要有二:一是部分试点地区值班律师仍然存在会见难的问题,有的值班律师工作站虽然设在看守所,但值班律师并不能会见到犯罪嫌疑人、被告人,原因是根据试点办法的规定,值班律师既不是当事人委托的辩护律师,也非法律援助机构指派的辩护律师,没有到看守所会见所用的当事人委托书或法律援助公函,造成值班律师无法进入看守所;二是值班律师的权利义务不明确,无法切实保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。由于值班律师不具备辩护人身份,值班律师是否享有阅卷权,能否就案件事实和法律适用等问题提出异议等,试点办法并没有明确规定,这导致各地在试点过程中做法不一,无法切实保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。而新修订的刑事诉讼法中虽然将值班律师定位为法律帮助者,但是以上的问题仍没有解决。

所以很多学者呼吁赋予值班律师辩护人地位。有学者认为,值班律师与犯罪嫌疑人、被告人委托的律师以及根据法律规定由法律援助机构为犯罪嫌疑人、被告人指派的律师一样,实质上都属于辩护律师,特殊性体现在它既不是当事人自己委托的律师,也不是法律援助机构通常针对特定个案指派的法律援助律师,而是并非针对个案,统一安排到看守所或人民法院采用值班方式,随时为当事人提供法律服务的律师。也可以说,值班律师在参与刑事诉讼的方式上不同于委托的律师和一般法律援助律师,由此形成了它的特殊性。而在工作性质和所提供的法律服务的内容上,值班律师和委托律师、法律援助律师一样,都属于辩护律师。[2]也有学者认为,在认罪认罚从宽制度中,应强化值班律师制度的落实与完善,明确其辩护人的定位,肯定值班律师的阅卷权及量刑协商等权利,保障其尽职尽责履行辩护职责,使其成为认罪认罚程序积极有效的参与者而非消极的见证人。[3]还有学者认为,值班律师制度的根基不是我国的刑事诉讼法,而是宪法,宪法是值班律师制度的制度支撑;值班律师制度是对宪法上规定的“犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护”原则的贯彻落实;值班律师是法律援助的一部分,法律援助的范围也因此而得到了扩大。值班律师在辩护权的问题上,范围不应当受到限制,应该赋予值班律师辩护的职能;值班律师应该分为两种:侦查阶段的值班律师和审判阶段的值班律师;应当明确值班律师的含义、职责是什么;值班律师在某种程度上可以说就是辩护律师。[4]

无论未来值班律师的定位会不会发生变化,可以肯定的是,值班律师的实质是弥补委托辩护律师、法律援助律师在帮助被告人行使权利方面的空白地带,起到补充作用;值班律师既不是委托律师,也不是法律援助律师,它的范围远大于法律援助,如果把值班律师作为法律援助的有机部分,那么值班律师制度的能效将会大打折扣,走不长远。

(二)值班律师的权利争议

值班律师有无阅卷权等辩护人固有权利成为当下实务界的困惑和学界研究的热潮。从刑事速裁程序和认罪认罚程序的试点情况来看,值班律师通常不阅卷,有学者提出质疑,没有阅卷权值班律师很难发挥实质作用。有观点认为,为了确保值班律师提供有效的法律帮助,有必要赋予值班律师阅卷权,即值班律师自人民检察院对案件审查起诉之日起,有权查阅、摘抄、复制本案的卷宗材料。随着电子信息网络技术的发展,可推行卷宗电子化,通过电子卷宗的共享,保障值班律师的阅卷权,节约诉讼资源,提高诉讼效率。如广州市检察院在速裁程序中探索建立证据开示制度,经办检察官在讯问时向犯罪嫌疑人开示证据,并对证据内容当面解释说明,由犯罪嫌疑人签名确认。再如郑州市落实法律援助值班律师制度,值班律师接到指派后48小时内完成阅卷及会见。也有学者提出赞同值班律师享有阅卷权,只是在诉讼阶段上作了限缩,认为“在侦查阶段应当赋予值班律师以“法律帮助者”的身份,而不宜过多强调其辩护人的身份,此阶段的诉讼功能应更多地体现在提供法律咨询等辩护权的内部关系上;在审查起诉和审判阶段可以考虑赋予值班律师以“准辩护人”的身份允许其调查取证和查阅卷宗,并在此基础上充分发挥其诉讼监督和量刑协商等程序功能。[5]

还有学者和专家提出应当以相应诉讼阶段辩护律师的诉讼权利为参照。值班律师工作职责与值班律师制度基本定位紧密相关,合理界定其工作职责范围是要讨论的重点问题。现行规定对值班律师的权限规定过窄且不明确,争议的核心问题是值班律师比照辩护律师的权利如何,如律师在场权。认罪认罚程序必须以事实为基础,所以律师必须有相关渠道来获取和把握案件事实,因此值班律师能够合理阅卷是十分必要的。认罪认罚从宽案件的证明对象有了显著增加,还需值班律师审查和证明嫌疑人、被告人认罪的自愿性,而原有的证明对象,即与定罪量刑有关的事实,尤其与定罪有关的事实的证明标准不能降低,因此这类案件的证据问题将会更加复杂,有声音支持值班律师的权利应向辩护人权利靠近,需要赋予他们阅卷权。

(三)值班律师的工作模式困惑

值班律师的工作模式一般采取“驻点式”,在法院、检察院、公安机关设立工作站,规定地点提供法律帮助。鉴于目前值班律师看守所工作站的地址距离市法律援助中心较远,除了犯罪嫌疑人、被告人亲属,基本没有群众会主动前往咨询,而且除了速裁和认罪认罚案件,被羁押的犯罪嫌疑人、被告人很难主动获得法律咨询和法律帮助,所以值班律师为群众提供法律咨询的数量较少。而且公检法机关与法律援助机构协调机制不顺,导致犯罪嫌疑人、被告人权利不能得到有效保障。有鉴于此,有学者提出建立统一的值班律师电话咨询服务,并且要进一步密切法律援助机构和法院、公安机关等相关部门的关系,建立起日常工作衔接机制,共同为值班律师开展工作提供必要的服务。[6]

实践中还存在盲目设置值班律师工作站的现象。值班律师工作站的规模设置要根据实际工作需要。考虑到我国绝大部分一审刑事案件在基层法院审理,可在基层法院统一设立值班律师工作站。因中级法院审理的一审刑事案件为危害国家安全、恐怖活动案件以及可能判处无期徒刑、死刑等案件,犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的,主要通过指定辩护保障其辩护权,即通知法院援助机构指派律师为其辩护。中级法院可通过及时安排值班律师的方式为认罪认罚案件中上诉被告人提供法律帮助。值班律师根据实际需要,灵活开展工作。既可以采用固定专人或者轮流值班的方式,也可以将两种方式结合起来。人民法院要为值班律师配备必要的办公设施,在办公场所统一悬挂标识、公示值班律师的工作职责和工作流程,张贴值班律师相关工作制度,联系人姓名及电话,放置相关宣传资料及格式文书。

关于电话值班。有实务人员建议借鉴加拿大较为成功的经验,不片面强调追求各区、县(市)刑事咨询电话的开通率,考虑集中利用更高一级资源,在一个省尽量由一个或几个机构来专门进行电话咨询,提高值班律师电话咨询的专业性。建议在公安机关、检察院、法院开通刑事电话咨询值班律师专线,省法律援助机构将专线包给一个机构,由承包方负责接听本地被羁押人的电话并提供专业的咨询,更好地保障犯罪嫌疑人权利。有学者也建议建立统一的值班律师电话咨询服务,完善电话咨询和网络系统,进一步延伸值班律师触角,扩大服务覆盖面,节约服务成本,提高服务效益。[7]

目前在值班律师工作中存在的另一个问题是各个阶段值班律师的工作衔接不畅,侦查、起诉阶段由一个值班律师提供法律帮助,而到审判阶段由另一个律师提供帮助。由于相互之间工作衔接的不畅通,导致审判阶段的值班律师需要重新了解案情,甚至出现完全不同的辩护方向的情况,导致程序回流。究竟应该统一设置一个法律援助办公室由一个律师负责侦查、起诉以及审判的整个诉讼过程的法律帮助,还是由各个阶段的值班律师分别提供法律帮助,这是一个值得探讨和亟待解决的问题。北京市海淀区的做法可能值得借鉴,在整个诉讼流程中由同一名值班律师提供法律帮助,这就不会存在上述不同诉讼阶段之间的值班律师衔接问题,但需注意的是,海淀区的此种做法与其“48小时全流程简化”的程序设计有关,由于各个诉讼阶段高度整合、诉讼周期大幅缩短,由同一名值班律师进行法律帮助并不会对其他案件值班律师的分配产生太大影响。同时,值班律师参与诉讼的时间节点偏后,主要集中在法院阶段提供法律帮助。未来应当鼓励值班律师在诉讼活动的全部阶段介入案件,并且应当明确值班律师的权责范围和职业风险。

(四)值班律师制度的保障问题

值班律师的待遇保障从某种程度上来讲,是决定值班律师制度推行质量的关键性因素之一。目前我国试点的值班律师制度多从法律援助经费中拨款予以补助,补助金额处于相对较低的水平。很多学者呼吁要完善值班律师职业保障体系,虽然值班律师制度基本上是带有公益性质的事业,但也要适当提高值班律师的职业待遇,调动值班律师的工作积极性。正如某学者所言“尽管值班律师是免费为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护,但对被追诉人法律援助是国家的责任,因此给予值班律师适当的经济补助是政府承担责任的重要表现,同时这也是调动值班律师办案积极性的重要途径”。[8]同时,应当提高对值班律师履职情况的相关准入、考核标准,尤其是确保值班律师的专业素质要过关,要在充分了解相关法律法规的前提下给出法律帮助和建议,建立以业务类型为标准的值班律师体系。

《关于开展法律援助值班律师工作的意见》出台后,绝大多数省将值班律师经费纳入了法律援助的经费体系,通过设立专项经费,将值班律师补贴纳入政府购买项目,强化了经费保障,在保障犯罪嫌疑人、被告人合法权利,提高司法活动的透明度和效率,促进司法公正等方面发挥了重要作用。当然,值班律师的待遇保障工作在取得稳步进展的同时,也存在着律师资源不均衡、不充足和经费保障不到位的问题;应当提高值班律师的补贴标准,协调财政部门,明确值班律师的补贴标准范围,指导地方明确或者调整值班律师的补贴标准;协调财政部把值班律师补贴纳入中央补助地方法律援助办案专款列支;通过统筹跨区域调配律师资源、政府购买值班律师服务等方式,多渠道解决律师资源不足的问题。