分支机构负责人签署履约承诺函是否无效

案情

某市重特大疾病补充医疗保险业务承办服务项目招标文件规定的投标文件格式中，《政府采购投标及履约承诺函》有“法定代表人签字”一栏。中标人某养老保险股份有限公司××市分公司提交的承诺函由该分公司负责人签字。中标结果公告后，某人寿保险有限公司××市分公司就此提出质疑，后又向财政部门提起投诉，称某养老保险股份有限公司××市分公司是非独立民事主体，在其投标文件中，《政府采购投标及履约承诺函》中应由某养老保险股份有限公司法定代表人签字，如由××市分公司负责人签字，不满足招标文件招标文件所附《投标文件初审表》第9点的规定。评标委员会对该情况未否决投标，违反招标文件和法律规定。

市财政局调查后认为，该项目招标文件中规定的履约承诺函格式是为独立法人投标时制作的一个固定文本格式，并没有为分公司投标专门制定一个规范的格式文本。某养老保险股份有限公司××市分公司经授权参加投标，是履约承诺函的出具方，分公司负责人经登记机关依法登记，有权代表分公司签署文件，且该分公司负责人已经获得某养老保险股份有限公司法定代表人的合法授权，履约承诺函由分公司负责人签署符合招标文件要求。因此，中标人的履约承诺函具有法律效力。

分析

1. 法人可以依法设立分支机构。

依据《民法总则》的相关规定，法人依法设置的分支机构，以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。《中国人民银行关于中国人民保险公司分支机构诉讼主体资格的说明的函》明确保险公司分支机构具有诉讼主体地位，在我国的司法实践中，也一直认可保险公司分支机构的独立诉讼主体地位。

《政府采购法》第二十一条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。”也就是说，不具有法人性质的其他组织也可以作为供应商参加政府采购项目的竞争。领取营业执照的企业法人的分支机构属于上述法条中的“其他组织”。因此，分支机构作出涉及投标等经营活动的意思表示也不需要其总公司另行授权。本案例中，某养老保险股份有限公司××市分公司可以以自己的名义参加政府采购活动，该分公司的负责人已在工商机关登记，有权在投标文件上签字。

2. 对格式文本中相关表述的理解应结合具体实际情况而定，不能机械执行。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十三条规定：“投标人存在下列情况之一的，投标无效：……（二）投标文件未按招标文件要求签署、盖章的……”招标文件中，一般都会规定投标文件的标准格式文本，但这些格式文本并不全部是制作招标文件的实质性要求。其中有些内容，如各类承诺函的条款，投标人必须完全响应，如果投标人为了减轻自身义务等原因修改了其中条款后提交，属于未响应招标文件实质性要求，除非招标人表示接受，否则应当予以否决。但是单纯的形式上的要求，应当结合实际情况和要求等因素加以判断。

本案中招标文件规定的投标文件格式要求“法定代表人”签字，但对其理解应考虑本项目投标人可能为保险公司分支机构的实际情况。由于保险公司分支机构能够以自己的名义从事投标活动，因此分支机构负责人就是投标人的负责人，由其签署投标文件是满足招标文件要求的，该负责人有权代表该分支机构作出民事行为，而不能片面、机械地理解为投标文件必须经企业法人的法定代表人才有权在投标文件中签字。

启示

各类承诺书等文件体现的是投标人愿意按照招标文件要求作出承诺的意思表示。投标人的负责人能够代表本单位对外作出意思表示，由其签署相关文件满足招标文件要求。为防止类似争议，在允许法人的分支机构投标的项目中，招标人在提供格式文本时，应注意将“法定代表人签字、签署”等处的表述修改为“法定代表人或主要负责人签字、签署”。