第2讲行政法规

一、概念与权限

行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律按照法定程序制定的有关政治、经济、文化、劳动和社会保障等规范性文件的总称。

制定权限——以宪法和法律为根据,具体为:

1.执行具体法律规定事项,即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

2.实施宪法规定职权事项,即《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。

3.全国人大授权事项。——仅限于法律相对保留事项,授权决定应当明确授权的目的和范围。国务院应当严格按照授权的目的和范围行使授予的权力,不得将该权力转授给其他机关。

《立法法》第8条规定,下列事项只能制定法律:

(1)国家主权事项;

(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;

(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;

(4)犯罪和刑罚;

(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;

(6)对非国有财产的征收、征用(私房拆迁、建设用地征地);

(7)税收基本制度、税种的设立、税率的确定;

(8)民事基本制度;

(9)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;

(10)诉讼和仲裁制度;

(11)必须由全国人大及常委会制定法律的其他事项。

上述11项内容中法律绝对保留事项有:犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等。

备考提示

地方立法——地方性法规和地方政府规章,不能就人事争议仲裁进行立法。因为根据《立法法》第8条规定的立法权限,仲裁事项属于全国人大及其常委会的专属立法权限,地方性法规和规章无权作出调整。

二、制定程序

2017年对《行政法规制定程序条例》作了修改,主要增加了向党中央报告制度。

1.立项:每年初各部门对需制定的行政法规向国务院报请立项。由国务院法制机构汇总研究——计划可调整。

2.起草:有关部门负责起草,也可由国务院法制机构负责起草。应深入调查研究,广泛听取意见。听取意见——工作协调——送审稿的报送。

3.审查:

(1)送审(起草稿由法制机构负责审查——部门首长签署)。

(2)征求意见和协调意见。

(3)审查处理——缓办和退回——形成草案——提请审议。

4.决定与公布:

(1)审议与审批:由国务院常务会议审议或国务院总理传批。

(2)签署公布:总理签署国务院令公布行政法规,一律刊登在国务院公报及人民日报上。

5.备案:公布后的30日内由国务院办公厅报全国人大常委会备案。

三、监督程序

1.撤销的条件与标准:行政法规有下列情形之一的,可以由有权机关予以改变或者撤销:超越权限的;违反上位法规定的;违背法定程序的。(参见前一节图表)

2.审查的要求与建议:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

上述规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会提出进行审查的建议,由常委会的工作机构进行研究,必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》中的生效及报备案均为30日。

本讲重点法条

《行政法规制定程序条例》

第四条 制定政治方面法律的配套行政法规,应当按照有关规定及时报告党中央。

制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规,应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。

第九条第一款 国务院法制机构应当根据国家总体工作部署,对行政法规立项申请和公开征集的行政法规制定项目建议进行评估论证,突出重点,统筹兼顾,拟订国务院年度立法工作计划,报党中央、国务院批准后向社会公布。

第十三条 起草行政法规,起草部门应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾,减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的,应当进行论证咨询。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。

起草行政法规,起草部门应当将行政法规草案及其说明等向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不公布的除外。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

起草专业性较强的行政法规,起草部门可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

第十五条 起草行政法规,起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案,报国务院决定。

第十六条 起草部门向国务院报送的行政法规草案送审稿(以下简称行政法规送审稿),应当由起草部门主要负责人签署。

起草行政法规,涉及几个部门共同职责需要共同起草的,应当共同起草,达成一致意见后联合报送行政法规送审稿。几个部门共同起草的行政法规送审稿,应当由该几个部门主要负责人共同签署。

第十七条 起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时,应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。

行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性,主要思路,确立的主要制度,征求有关机关、组织和公民意见的情况,各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况,拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制的情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。

第十九条 行政法规送审稿有下列情形之一的,国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门:

(一)制定行政法规的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的;

(二)有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议,起草部门未征得机构编制、财政、税务等相关部门同意的;

(三)未按照本条例有关规定公开征求意见的;

(四)上报送审稿不符合本条例第十五条、第十六条、第十七条规定的。

第二十二条 行政法规送审稿涉及重大利益调整的,国务院法制机构应当进行论证咨询,广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。

行政法规送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见。

第三十五条 国务院可以根据全面深化改革、经济社会发展需要,就行政管理等领域的特定事项,决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。