第一节 保护的责任的源起
保护的责任原则不是一个横空出世的全新理念，相反，它是国际关系实践和理论发展长期积累的结果。2005年国际社会对这个概念的正式接受，可以看作一条长长链条的后端环节。[2]当然，如果追溯其思想渊源，则必须到西方古典自然法理论以及中世纪西欧民族国家兴起的历史中去探究，这里的复杂问题，留待下一章讨论。本章突出强调第二次世界大战之后，国际秩序重塑过程中的国际关系实践与理论发展，对于这个原则的促成作用。
一 提出保护的责任的背景
有人认为，包含在1899年和1907年海牙《陆战法规与惯例公约》中的“马尔顿斯条款”（the Martens Clause）可以被视为保护的责任概念的萌芽[3]；另有人主张，该概念虽然不乏其思想理念层面的渊源，但是概念的形成却是近期的事件。[4]不过获得公认的是，2001年，“干涉与国家主权国际委员会”（ICISS）向联合国秘书长提交的《保护的责任》报告，是在国际社会中首次正式提出这个原则。
2000年4月3日，在联合国总部召开的“千年会议”上，时任联合国秘书长的科菲·安南发表题为《我们人民：二十一世纪联合国的作用》的报告（以下简称“千年报告”），其中明确讲道：“如果人道主义的干预真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯，那我们应该怎样对卢旺达、对斯雷布列尼察做出反应呢？对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯，我们又该怎样做出反应呢？”[5]这次讲话被公认是一个重大的突破，因为在此之前，第一，国际社会应对1994年卢旺达和1995年斯雷布列尼察大屠杀的失败，使联合国处于备受指责的境地；第二，1999年北约组织（NATO）在科索沃针对塞尔维亚人和黑山人实施的人道主义干涉，引发大范围的争议，特别是安理会五个常任理事国立场非常对立，致使北约的行动未能获得联合国安理会的授权，这次人道主义干涉行动被认为可能破坏国际法律秩序。安南的讲话中没有就未经授权的军事行动是否合法等法律问题及现实政治问题做出回应，而从“应然”层面强调了一种实施国际人权保护的“共识”的重要性，这一点得到国际社会的普遍认同，直接启发了保护的责任原则的诞生。这一过程值得细致梳理观察。
（一）卢旺达大屠杀事件
1994年的卢旺达屠杀，是国际社会继第二次世界大战期间纳粹德国对犹太人实施屠杀之后面对的又一次大规模杀戮，被认为记载了“国际社会的惨败，由于其没有履行人类对犹太人所做出的‘绝不再发生’的承诺”。[6]实际上，卢旺达的紧张局势一直受到国际社会的关注，但是在大屠杀事件发生前的一段时期里，由于种种原因，国际社会没有采取强有力的干涉行动。
第一，卢旺达地区种族矛盾由来已久，国际社会却没有进行严密而有效的监控，可以说是一个严重失误。在比利时对卢旺达殖民期间，殖民统治者把图西人确定为文明民族，把胡图人确定为次等民族，种族隔离政策埋下了种族冲突的仇恨种子。1959年曾发生过胡图人的武装叛乱，致使约2万人被杀害，16万人被驱赶到邻近的国家。1961年，比利时从卢旺达撤军，胡图人一举推翻图西君主制政体，并在联合国监管下举行全民公决，于1962年6月实现国家的真正独立。但是，此后卢旺达各种族之间的冲突却更为激烈：该国国内充斥着图西人为夺回政权而进行的叛乱以及针对胡图平民的报复行为，国外有被驱逐出境的图西灾民（也有少数胡图人）组建的卢旺达爱国阵线为瓜分社会和政治权力展开的争夺。英国哲学家罗素（Bertrand Russell）在20世纪60年代把卢旺达的人权状况描述为：“自纳粹对犹太人的屠杀以来，我们所能见证的最恐怖和最系统的人类灭绝行动。”[7]卢旺达地区的种族矛盾和冲突已经到了众所周知的程度，却没有得到国际社会有效的严密监控。
第二，在大屠杀事件的发展过程中，国际社会始终保持观望和相互推诿的态度，更凸显了其行动能力的羸弱。1994年4月6日，卢旺达总统哈比雅瑞马那的飞机被击落[8]，这一事件成为大屠杀的导火索，短短一个小时内，“杀人机器”就涌上了基加利街头，开始了为期一百天的大规模屠戮。国际社会应对这次危机的表现受到普遍指责。具体而言，联合国的表现存在如下问题：
（1）在信息处理方面表现得相当迟缓。由于阿鲁沙和平协定引起各族极端势力的激烈对抗，联合国在1993年底部署了卢旺达救援任务（UNAMIR），但是其宗旨专注于维护和平（如监控停火）而非人权保护（如阻止屠杀），军备和人员也十分有限（如该军队只有装甲车，却没有备用品或机械师）。1994年1月，维和部队指挥官达莱尔将军在基加利的街上发现了藏匿武器的基地，然而他请求没收这些武器的报告，却被联合国维和部门（DPKO）拒绝，因为后者判断，当时的主要敌对力量是控制了宪兵队的极端势力，而不是可能借助这些武器武装起来的平民。之后在大屠杀期间，电台广播着仇恨的宣传，街头武器被广泛分发，UNAMIR已经完全无力控制局面。
（2）安理会成员国表现出非常大的分歧。事实上，早在1993年，安理会曾讨论过是否应该向卢旺达派遣维和部队。美国正为当时刚刚发生不久的索马里事件焦头烂额[9]，因而坚决反对参加或支持联合国军事行动。在安理会艰难通过第872号决议时，美国虽然不得不勉强支持派兵，但提出了前提条件，即根据和平协议的进展情况提供资助，而且预算控制在非常有限的范围内。非洲国家当时也普遍认为没有帮助卢旺达变成民主国家的道德义务，其后虽然经多轮讨论同意设立援助任务，却不积极提供实质的支持。大屠杀爆发的前一天，安理会开会讨论是否将UNAMIR的授权延长6个月，在美国的要求下安理会通过了第909号决议，决定卢旺达如果不建立过渡政府，联合国将在6个星期内撤军。大屠杀开始5天之后，比利时政府（比利时人是这支维和军队的主力）宣布从UNAMIR撤出自己的一部分军队，因为他们认为，既然是以维持和平为目标，那么此时这项任务已经完全失去了意义。孟加拉国政府（该国当时有900人参与执行此任务）马上也以士兵人身安全为由表达了担忧。英国附和美国的意见，提出了精简维和部队的主张。维和军队力量的严重削弱，致使秘书长特别政治顾问迟玛亚不得不在4月10日通知达莱尔将军做好撤军的准备。4月20日后，安理会通过了把维和军队减少到270人的第912号决议，这已经是“没有现实意义的必然选择”了。而与此同时，卢旺达上演的血腥屠戮却愈演愈烈，平均每日700余人遭受屠杀，大批难民逃亡至邻国。[10]
（二）科索沃地区的悲剧
在斯雷布列尼察悲剧面前，国际社会延续了其在卢旺达事件中表现出的迟疑和意见分歧，而在针对米洛舍维奇政权的科索沃战争中，国际社会又暴露出另一种行动上的问题——少数大国主导下的“贸然”行动。
联合国未能有效制止斯雷布列尼察大屠杀的暴行，一直是十分有争议的话题。[11]早在前南斯拉夫地区发生危机之初，法国、德国、意大利、荷兰建议西欧联盟（WEU）通过武力去平息那里的战火，但是英国明确表示反对，它根据在北爱尔兰的经历，认为武力只会导致战争升级，无助于维持和平。对于错失这次军事干涉的机会，究竟是否导致了日后局面恶化，始终存在不同的意见。在战争期间，交战各方都存在实行种族屠杀的行为，一方面西方媒体讳莫如深，直到1992年8月才开始报道塞族武装虐杀穆斯林战俘的消息，使国际舆论迟迟不能支持更为强硬的人道主义干预方案；另一方面，由于牵涉俄罗斯的战略考虑，联合国安理会在1992年8月底通过第770号决议，仅决定批准会员国实施“人道主义援助”。之后，联合国虽然授权北约空袭，但同时遭到英法两国的反对（担心地面军队和联合国救援人员的安全），空袭只在塞族武装的后方施加威慑，对于抑制战争收效甚微。在划定的安全区，联合国部署的军事力量非常有限，如1993年4月，斯雷布列尼察地区只有147名加拿大“停火执行员”，6月之后，随着塞族武装攻击平民的趋势增强，联合国安理会通过第836号决议，要求在安全区采取军事行动进行防御保护，同时提议增补军事力量。6月7日后，有3500名维和部队人员进驻斯雷布列尼察（秘书处的军事评估报告要求至少增加32000人），但是这支人员单薄、装备不齐的军队完全无法阻止塞族武装的进攻。
在卢旺达和斯雷布列尼察两次悲剧性事件期间，科菲·安南正任联合国助理秘书长，负责维和部门的指挥，亲身经历了国际社会失败决策的全过程。这段经历对于他日后主张一种不同于传统人道主义干涉的保护的责任具有重要影响。[12]
1997年安南出任联合国秘书长之后，处理前南地区的冲突依然是其重要任务。1999年3月24日，北约组织未经联合国安理会授权，以“防止科索沃人道主义危机”为口号，开始了对南联盟长达78天的轰炸。北约国家及整个西方媒体把这次行动宣传为人道主义干涉的成功范例。北约国家的政要直接使用了防止“族裔清洗”（ethnic cleansing）的字眼，援引四个理由来证明干涉行动的正当性：首先，其行动是为了阻止一场迫在眉睫的人道主义灾难；其次，北约的信誉正处在危险中；再次，在科索沃发生的族裔清洗不能为一个文明欧洲所容忍，这对欧洲安全造成了长期的威胁；最后，军事干涉行动没有违反任何现存的安理会决议。[13]干涉行动的决策者和支持者在开始时都相信，只需要通过较短时间内较大强度的空袭，就能迫使米洛舍维奇投降。[14]但是，北约的行动并没有获得国际社会的普遍支持，包括俄罗斯、中国、印度在内的反对者对这次行动的合法性、合理性以及效果提出了强烈质疑。[15]
（三）保护的责任的“诞生”
安南在上述国际法律秩序危机中观察到了两个要点：其一，人权国际保护的重要性；其二，联合国领导下的集体决策机制存在明显的缺陷。他在千年报告中一方面清楚指明人道主义干涉由于其对主权的侵犯而难以获得普遍接受，另一方面又坚决表示：“我们必须探索更好的方法，强制执行国际法和人权法，并且确保重大的违法行为者不至于逍遥法外”，“不得利用国家主权来掩护侵害本国人民权利和生命的人，发生集体屠杀事件的时候，安理会授权的军事干涉是一个应对的方法，不可以弃而不用” [16]。探索一种新的、超越传统人道主义干涉的解决之道，成为这位联合国领导人的思考重点。
加拿大政府率先对安南的千年报告做出反应。在时任外长艾克斯·沃绥（Lloyd Axworthy）的推动下，加拿大政府在很短时间内任命了一个国际委员会，即“干涉与国家主权国际委员会”（ICISS），负责“处理这场争论中出现的各种问题——法律、道义、行为和政治的问题，在世界范围内提供尽可能广泛的咨询意见，并提交一个能帮助秘书长和其他人达成新的共识的报告”。[17]ICISS在2000年9月正式成立。[18]
ICISS的行动很迅速，在成立后的一年时间内，委员会共召开了5次会议，并在各个大陆上举行了11次地区圆桌会议和磋商，会议地点分别设在发展中国家的北京、开罗、马普托（莫桑比克首都）、新德里、圣地亚哥，发达国家的布鲁塞尔、日内瓦、伦敦、渥太华、巴黎、圣彼得堡、华盛顿。[19]许多国家政府、学术界、基金会人士都质疑这种“逼迫行动”（forced march）能否取得有价值的成果。然而，与委员会有密切接触的加拿大外交部官员吉尔·辛克莱尔（Jill Sinclair）却表现出对其工作的赞赏，事后描述ICISS那种急切紧迫的工作步调时，辛克莱尔说道：“政府通常不会被谴责为行动过快，所以我通常很关注我们对时间表的反应……这不是一场知识界、学术界的行动，而是催化争论的政治努力。 它依靠当前的丰富学术思想，并在相关研究与分析的辅助下来书写这个主题。”[20]
辛克莱尔的赞赏不是没有根据。短短一年后，2001年12月，ICISS发表了90页的报告以及400页的文献资料与附录，所有这些资料都被整理在名为《保护的责任》的报告中，提交给联合国秘书处，得到安南的高度首肯。2004年，在“威胁、挑战和改革问题高级别小组”（High Level Panel on Threats， Challenges， and Change）上，安南正式提出“集体的国际保护的责任”这个说法，并强调保护的责任将是“未来规范的雏形”。在2005年的秘书长报告《大自由》（In Larger Freedom）中，安南指出，保护的责任是集体行动的组成部分，其宗旨是促进共同发展与治理，而不仅仅是维护全球和平与安全。[21]
需要指出的是，在ICISS创造出保护的责任原则这个术语之前，非洲联盟已经实施了某些类似于保护的责任核心内容的行动，但是没有使用相同的术语表述。关于这一点，本书后面还将专门论述。无论如何，是ICISS系统设计和阐释了保护的责任，然后在安南秘书长及其继任者的大力倡导下，联合国把这个术语带入国际社会的讨论中来，并且逐步应用于实践之中。
二 保护的责任的基本内容
从概念发展的角度看，保护的责任原则自ICISS报告之后又经历了多个重要文件/会议的重新阐释，其概念内涵和理念不断得到修正、完善，但是ICISS报告为保护的责任概念的日后发展确立了基本框架。下文通过对ICISS报告的详细解读，分析保护的责任原则的基本主张及其理论创新点。
（一）ICISS报告的基本主张
安南秘书长对人权的关注以及对传统人道主义干涉的担忧，在ICISS报告中得到清晰的体现。
一方面，报告明确指出人道主义干涉面临的困境：在人道主义干涉实施或未实施的地方，其都激起了巨大争议。例如，在1994年的卢旺达事件中，安理会成员清楚地了解一个有计划的大屠杀即将或者正在实行，却最终没有促成有效的干涉，这是一次“国际意志/公民勇气的失败”（尼古拉斯·惠勒语）；而1995年在斯雷布列尼察，失败的干涉行动充分说明，干涉必须满足亟待帮助的人们的需求，否则只能称为一种流产的行动计划。另外，在1999年的科索沃，北约组织的军事干涉暴露出人道主义干涉的全部问题：干涉的理由是否正当？是否出自干涉国的政治目的？干涉行动是否有正当的授权？联合国是否已经被排挤至一旁？军事干涉是否会导致被干涉国人权状况更加糟糕？[22]
另一方面，报告强调国家对于人权保护与促进新标准的接受。事实上，报告着力重申的是《联合国宪章》（1945年）、《世界人权宣言》（1948年）、《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）等一系列国际人权法律文件确立的国际人权理念。当然，报告没有仅从理念上强调人权国际保护的重要性，而着重指出在全球化背景下，国际组织、人权活动家、其他人权非政府组织推动了人权保护的重大发展，如1997年通过了《渥太华禁雷公约》、1998年7月通过了《国际刑事法院罗马规约》等。人权保护的新发展提出了新的行为标准，要求主权国家和国际社会采取新的应对方式。[23]通过这种论述，ICISS指出，当今世界人权意识的普及和发展，迫切要求一种全新的、更有力的方式来对人权加以保护。[24]报告还强调，形成一种全新的保护方式是非常有可能的，全球化增强了所有层面上的密切联系，出现了争取多边合作的明显趋势。在围绕为保护人类目的而进行干涉这个问题而展开的辩论中，全球化的现实和日益扩大的互相依赖，往往成为推动相邻国家和其他行为体积极参与预防危机和要求对无法控制的局势进行干涉的重要因素。[25]
报告由此提出了保护的责任这样一种新型的人权保护原则：“主权国家有责任保护其公民免受可避免的灾难——灭绝种族和强奸、饥饿，当它不愿意或者无力这样做的时候，这项责任必须由更广泛的国际社会予以承担。”[26]这种新方法须实现至少四项基本目标：[27]
（1）为确定是否、何时以及怎样实行干涉，设立更明确的规则、程序和准则；
（2）在有必要时及所有其他方法俱已失败之后，实施“合法的军事干涉”（the legitimacy of military intervention）；
（3）如果使用军事干涉，则必须确保军事干涉仅为所建议的目标而有效执行，并且，实行时应保持适当的注意，保证将导致的人员损失和机构损坏最小化；
（4）在有可能的地方，帮助消除冲突的根源，同时增强持久和可持续发展的可能性。
报告进一步设计了保护的责任的“工具箱”，表1-1概述了该报告的基本内容。[28]
表1-1 ICISS报告的基本内容
续表
（二）ICISS报告的理论创新点
《保护的责任》报告进入国际关系领域，具有如下四项理论创新点，而且至少从目前看来，四项创新点产生了一定范围的影响。需要指出，本书在这里仅描述报告的特点和理念构成[29]，而不对其理念本身及其在实践中引发的争议做出评论，相关研究工作留待下一章进行。
1.从“干涉的权利”转向保护的责任
报告明确强调：“正如本委员会发现‘人道主义干涉’的措辞无助于推进这一辩论那样，我们也相信过去支持或反对一个国家在另一个国家的领土上行使‘干涉权’的辩论语言已经过时而且于事无补。我们宁愿不谈论‘干涉权’，而是谈论‘保护的责任’。”[30]ICISS通过将行动重新描述为关于国家必须做什么以及如何做的“责任”（responsibility），从而摆脱了一个主权国家是否有权针对另一个主权国家做什么的争论。通过这种重新阐释：
第一，突出强调国际社会（包括本国在内的所有文明国家）对于处在极端危险中的人们的道德义务。
第二，极大地限制了干涉国的主观意志范围，换言之，ICISS主张的关注点并非关于干涉者，而是那些需要帮助的人们。在这个新的阐释里，如果说依然存在某些“权利”（rights），那么它就是大规模暴行的受害者需要被保护的权利。这一点与联合国1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》（Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide）第8条的精神相通：“任何缔约国得提请联合国的主管机关遵照《联合国宪章》，采取其认为适当的行动，以防止及惩治灭绝种族的行为或第三条所列任何其他行为。”[31]
第三，将人道主义干涉术语边缘化，使讨论摆脱了与“军事干涉”这个术语的密切关系。如报告所言，人道主义干涉不可避免地与武力，而且经常仅仅与武力相联系，以作为应对正在发生或即将发生的大规模暴行的方式。[32]尽管这个术语在普通言语层面上，能够以恰当的中立方式使用，如描述人道主义救助组织的积极介入，解决灾难性的问题，与“医生—病人”的“医疗干涉”（medical intervention）相类似，但是它在国际政治舞台上主要意味着未经许可地动用军事力量，以实现人道主义目标。[33]对红十字会及其他救助组织来说，他们不认同将“人道主义”与任何形式的军事行动相联系，无论这些军事行动的动机多么单纯或高尚。[34]在整个报告中，为避免引发不愉快的联想，当不得不提及“军事行动”的时候，报告使用了“为了人道主义目的的军事干涉”（military intervention for human protection purpose）这样稍显累赘的表述。
2.从“作为控制的主权”转向“作为责任的主权”
主权的传统理念，无外乎“对内至高无上”“对外独立自主”两项。这样的理念赋予了弱国一种受保护的安全感，国际关系史上能找出大量的例证，说明如同人权概念保护弱势个人免受侵犯一样，主权概念旨在保护弱国免遭干涉。但是，通观国际法律和政治实践，呈现的问题要复杂得多，以至于安南的前任布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）秘书长在1992年就曾说过：“绝对主权的时代已经过去了，它的理论从来未曾与实际相符。”[35]
对传统绝对主权理念最大的质疑，在于它其实划定了“主权高于人权”这条戒律，强调国家对其人民有着“控制”（control）的权力。安南在1999年发表著名的文章《主权的两个概念》，阐述他理解的另一种主权理念：国家主权作为一种责任，是服务其人民的工具，而不是相反。[36]基于弗兰西斯·邓（Francis M.Deng）的主权理论构想，ICISS报告的撰写者认为，在全球化时代的国际合作日益紧密的背景下，国家主权的实质不应该再是威斯特伐利亚传统中的“作为控制的主权”，而应是“作为责任的主权”。[37]这个认识的出发点是，任何国家都有保护其国内民众的首要责任；同时，正是由于国家承担的是一种保护的“责任”，那么，当国家不愿、没能力或者出于错误的意愿来实现其承诺时，不能拒绝（甚至必须积极接受）国际社会基于其保护责任的介入。
通过对主权理念的这种重新理解，报告相当于在传统的“绝对主权”理念上打开了一条缺口，使主权相对化。其后围绕保护的责任原则的大多数争论，都集中在这个被打开的缺口上，产生了能否使主权相对化的疑问。无论理论如何论述和强调主权可以被相对化，这种理念都难以避免被与西方国家主导的人权外交进行比较，而在实践中，美国发动伊拉克战争的经历，使得发展中国家尤其警惕这种打着“人权”幌子的帝国主义行径。关于这种争议，本书以后各章还会加以论述。有学者认为，仅就报告提出的主权理论来说，的确取得了一定的效果：这种“作为责任的主权”与之前的人道主义干涉理念做出了区分，并被联合国视作保护的责任原则的基本理念，具有消除发达国家与发展中国家在应对大规模人类暴行问题上的分歧的功能。[38]
3.从倚赖军事的干涉转向“综合性的干涉”
传统人道主义干涉最受诟病的一点，是它术语中的“干涉”这个敏感字眼，这个词在给人们某种“罔顾他人利益”的利己主义感受的同时，已经在西方国家的国际实践中被“军事化”了。[39]这样的人道主义干涉之所以不能被普遍接受，除了主权国家不受侵犯的理由，还因为人们对于其实际效果的担忧。如同在伊拉克战争中，所谓人道主义的军事干涉虽然推翻了据称侵害人权的专制政权，却没有改善当地人民的人权状况，许多方面的情况反而表明，伊拉克人在战后的基本生活及福利水平大幅度下降。[40]
ICISS报告提供了两种办法来证明保护的责任原则已经切割掉与单纯倚赖于“干涉”——尤其是军事干涉——的紧密联系：第一，报告设置了“必要”和“用尽其他所有方法”作为前提条件，表明最难以获得接受的军事干涉只适用于最极端的少数情况。报告明确提出：“本报告如同其他地方，首要一点应当是不干涉原则。”[41]换言之，报告采取了“不干涉为原则，干涉为例外”的立场。实际上，报告着重强调，保护国民的首要责任依然属于本国，只有在它不愿意或者没有能力实现这种保护时，来自国际社会的干涉才能实施。干涉需要建立在严密的“早期预警”和“分析”的基础上。然而即使如此，在认为军事干涉确有必要的情况下，也仍然应当检讨是否已经穷尽了其他可能的手段，如“经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝”（《联合国宪章》第41条）等。第二，报告设置了三个层面的行动责任：预防、反应、重建，表明实施手段的综合性。报告努力阐述说明，保护的责任原则绝不单纯倚靠军事干涉，它拓展出一系列的责任：预防大规模暴行产生的责任；当暴行发生时，对它们做出反应，包括做出从劝阻性到高压性反应的责任；在干涉之后重建的责任。
在这三个层面的责任之中，报告最为强调的是预防的责任：通过敦促被干涉国进行国家能力建设，消除冲突的原因，建立合法统治。此外，报告特别强调，不论用什么方式来履行这些责任——政治、外交、法律、经济或安全方面的方式——这个过程“在更为侵略性和高压性的措施实施之前，应该尽可能少地包含侵略性与高压性的措施”。这种表述，是保护的责任提供的综合性干涉手段最具有特色的一点。
4.从军事干涉转向“合法的军事干涉”
传统人道主义干涉实践中，经常出现军事行动本身成为干涉行动首要考虑的情况，报告努力解决这个无法回避的问题：如何把最极端情形下不得不使用的军事行动限制在最可接受、最可控制的范围内？换言之，如何使军事干涉“合法”？报告着重强调联合国的授权，并为此专门确立了六条标准。
（1）恰当授权（right authority），即“谁能授权军事干涉”。这是保护的责任原则得以实施需要考虑的最为重要的一条标准，因此报告用了整整一个章节的篇幅进行阐述。[42]不过，论述虽然复杂，其法律推理与立场却非常清楚：一来，根据《联合国宪章》第24条、第39条的规定，联合国安理会有权“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”，并且建议或抉择维护国际和平及安全的方法；二来，根据《联合国宪章》第51条规定的“单独或集体自卫之自然权利”以及第八章的规定，不排除地区组织或者地区机构确定军事干涉，但“应立即向安全理事会报告”。简言之，联合国安理会是“授权军事干涉”的最高权威，而在不与联合国宗旨及原则相冲突的情况下，地区组织或地区机构也在其领域内享有这样的权威。
（2）正当理由（just cause），即“何种损害足以推翻不干预原则而启动军事干涉”。报告指出，这是一个“门槛标准”，其内容很简洁：现实的或者可预见的大规模生命损失、现实的或者可预见的大规模“族裔清洗”。有可信的证据证明上述两项中有一个出现，即可构成保护的责任原则下的“正当理由”。[43]而这两项内容又具体包括：1948年《防止及惩治灭绝种族罪公约》界定的行为、大规模生命遭受的威胁或损害、国际社会对“族裔清洗”不同定义的各种情况、日内瓦公约及其他国际法界定的危害人类和违反战争法的犯罪、国家崩溃和陷入大饥荒或内战、当事国不愿或无力应对的重大自然或者环境灾难。[44]
此外，报告还设定了四项预防性标准（precautionary criteria），使“为人权目的的军事干涉”有可能获得更为广泛的接受：“正确意图”（right intention），即军事干涉只能是为了维护或恢复人权；“最后手段”（last resort），即穷尽外交和其他非军事手段而未能实现人道主义目的；“手段均衡性”（proportional means），即军事干涉的范围、时间和强度，必须以受保护的人道主义目标为限；“合理的成功机会”（reasonable prospects），即强调可预期的成功而反对冒险甚至导致更糟的人权状况。[45]