摘要

20世纪80年代以来，由于人口老龄化和经济发展速度放缓，各国都不同程度地出现了养老金危机，最显著的表现是现收现付制的公共养老金在财务上难以持续，改革势在必行。同一时期，伴随着西方世界经济滞胀、凯恩斯主义失灵、经济全球化的迅猛发展，以推崇市场竞争、私有化、自由化并以反对政府干预为主要特征的新自由主义逐渐兴起，它取代了凯恩斯主义成为主流的理论思潮。在养老保险方面，新自由主义对传统的公共养老保险进行了批评，认为慷慨的养老保险制度是高税收、低储蓄、低经济增长的重要原因，并且侵害了个人自由，打击了参加私人养老保险的积极性，阻碍了私人保险市场的发展。受新自由主义的影响，世界范围掀起了一股养老金私有化浪潮。智利于20世纪80年代率先对公共养老金进行了私有化改革，拉美国家纷纷效仿，进行了完全或部分的养老金私有化改革。英国在撒切尔夫人执政期间也进行了养老金私有化改革，大幅降低公共养老金水平，鼓励参保者参加职业养老金和个人养老金。此外，瑞典和东欧国家养老保险的“名义账户”制可以看作部分私有化改革。中国“统账结合”的养老保险制度受到了世界范围私有化改革浪潮的影响，尤其受世界银行1994年《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》报告的影响。在该报告中，世界银行批评了现收现付制的缺陷，提出了养老保障“三支柱”的建议，建议第二支柱实行DC型的完全积累制，由专门的基金公司运营。受2008年金融危机的影响，许多DC型职业养老金收益率发生重大波动，养老金的保值功能岌岌可危，南美的一些实施了养老金私有化改革的国家纷纷从积累制改回现收现付制。在2010年前后，理论界掀起了一轮反思私有化改革的浪潮。

如何理解并评价养老金私有化改革是本书最初写作的动力来源。世界上许多国家都实行了养老金私有化改革，改革后的制度面貌也各不相同，选取哪个国家作为研究对象就成为接下来要回答的问题。经过分析和比较，本书选取了英国作为研究对象。理由有三个。第一，英国是除智利以外最早实行养老金私有化的国家，早在20世纪80年代撒切尔夫人执政期间就进行了相关改革，经历多次改革，改革内容多样、涉及面广、改革频繁，具有丰富的制度变迁史。开始养老金私有化改革距今已有三十余年，政策结果已经充分显现，便于进行政策评估。第二，在福利模式的图谱上，英国是自由主义福利体制和剩余福利模式的代表国家，是最早建立的福利国家之一，在国际比较中具有很强的典型意义。第三，英国的养老金私有化改革力度大，进行养老金私有化改革后，英国养老金制度呈现公共养老金缩减、职业养老金和个人养老金扩展、公共养老金主要依赖收入调查型的特点，深刻改变了英国养老金制度结构。此外，英国的养老金私有化改革对其他国家养老金改革具有较强的影响力和示范作用。

中国对社会保障的研究起步比较晚，基本养老保险制度建立也不过二十余年，理论研究不足，而且政策分析也不足，基本养老保险制度仍然处在学习和探索阶段。在制度建立和改革过程中，常常援引国外的例子作为参考。然而，在国际经验借鉴时，往往重视改革的具体措施，忽视改革的环境和制度变迁的动力，更加忽视改革的实效。在对待国际经验的态度上，人云亦云，缺乏独立思考和判断评估，盲目地对“人有我无”的做法实行“拿来主义”，容易造成政策“水土不服”。因此，本书写作的第二个动力来源是以英国养老金制度的研究为例，增强国际比较和借鉴的客观性和有效性，力求全面、真实、客观地理解制度改革的原因和过程，并对改革的效果进行评估。

本书以撒切尔政府至特蕾莎·梅政府英国养老金制度为研究对象，有明线和暗线两条线索。明线为时间线索，即对撒切尔政府至特蕾莎·梅政府的英国养老金制度改革按照时间先后顺序展开研究。暗线为私有化改革线索，即在养老金改革的整体进程中以私有化改革为主线进行研究。撒切尔政府进行的养老金改革在实质上等同于养老金私有化改革，这一点在学界有共识。本书希望回答如下三方面问题。首先，撒切尔政府为什么要进行养老金私有化改革，改革的动力是什么？其次，撒切尔政府之后的各届政府在养老金领域进行了哪些改革，改革是否延续了私有化改革的方向？最后，如何评价英国的养老金私有化改革，改革从效果上看是否实现了改革最初的设想，改革在其他方面有哪些影响？这三方面的问题构成了本书的研究主线，围绕着这一逻辑脉络，进行了如下的章节安排。

全书共计八章，其中，第一章为导论，第二章、第三章分别为文献研究和理论基础部分，第四章至第六章为制度变迁的历程，第七章为制度评价，第八章为结论。

第一章为导论，阐述了本书选题的背景和意义，提出了研究问题。接下来对养老金制度、养老金制度框架、英国养老金制度面貌等概念进行概述；指出了本书的研究对象、研究的时间点和研究的维度；界定了养老金制度的私有化、市场化、私营化等相关概念。另外，还指出了本书的研究方法和逻辑结构，以及主要创新点。

第二章为文献研究。在已有文献中，几乎没有直接对撒切尔政府以来英国养老金制度变迁进行研究的，更缺少从养老金私有化角度进行的长期、系统研究。可供参考和借鉴的文献主要包括两方面：一是对福利紧缩的研究；二是对英国养老金私有化改革的研究。已有研究普遍认为撒切尔政府主导的养老金改革是私有化改革，在宏观视角上属于福利缩减改革的一部分，改革深刻地改变了养老金制度。在对养老金私有化改革的评价方面，多数研究立足于某一时间点进行分析，缺乏在制度变迁视角下对改革纵向演进的研究以及改革实施效果的全面系统评估。

第三章为养老金制度及其变迁的理论基础。回顾了养老金制度的相关理论，即养老金与老年收入保障、养老金与经济增长、养老金与储蓄、养老金与劳动力市场、养老金与社会排斥，为后文评价指标的确定提供理论基础。另外，梳理讨论制度变迁和公共政策的理论和分析方法，如新制度主义政治学、新制度经济学、政治系统理论、精英理论等，提出了本书的分析框架和制度评价体系。

第四章为撒切尔—梅杰时期英国养老金制度改革。撒切尔政府开创了英国养老金私有化改革的历史，是英国整体私有化改革的一部分，梅杰政府延续了撒切尔政府的改革总体思路。改革一方面降低了公共养老金的水平，严格规定公共养老金的发放范围和条件，另一方面鼓励职业养老金和个人养老金的发展，强化了“协议退出”的激励作用，使养老责任由国家向雇主和市场转移。撒切尔政府养老金私有化改革内容是各利益方妥协的结果，改革得以实施有着一系列的主客观条件。

第五章为布莱尔—布朗时期英国养老金制度改革。新工党领袖布莱尔上台后，虽然提出了“福利国家现代化”和“第三条道路”的施政主张，但从本质上看没有扭转养老金私有化改革的趋势，只是沿着已有的私有化改革路径继续前行，同时对制度进行适当回调，如引入收入调查型养老金，加强对贫困人口的保障；引入低成本的存托养老金计划，提高低收入者购买私人养老金的积极性；等等。这一时期出台了多项养老金法案，提出了一揽子改革方案，为卡梅伦政府时期的改革奠定了基础。

第六章为卡梅伦—特蕾莎·梅时期英国养老金制度改革。这一时期英国的经济环境与撒切尔政府上台时非常类似：经济持续衰退、财政赤字严重、失业急剧增长。另外，经过数十年的不断修补式的改革，英国养老金制度的问题日益凸显：制度复杂、管理成本高、公共养老金水平快速下降、私人养老金覆盖不均匀等。面对危机，卡梅伦提出了“大社会”理念，在养老金领域进行了简化公共养老金、实施强制性第二支柱养老金的改革，清晰界定了公共养老金和私人养老金的边界，结束了“协议退出”的历史。特蕾莎·梅政府加快了提高退休年龄的改革进程。

第七章为撒切尔政府至特蕾莎·梅政府英国养老金制度改革的分析。从撒切尔政府至特蕾莎·梅政府，英国养老金制度主要进行了结构性和参量式两方面的改革。其中，结构性改革与私有化改革是一致的。养老金私有化改革以来，公共养老金的绝对水平下降，制度原有的福利色彩下降。基于养老金制度的基础理论和英国养老金私有化改革的理由，本章分别从改革对社会经济的影响、对制度本身的影响以及对个人的影响三个方面对英国养老金私有化改革进行了分析评价。总体来看，英国养老金私有化改革部分实现了改革目标。

第八章为结论。

本书的主要结论有三点：第一，撒切尔政府进行养老金私有化改革主要受到国内因素的影响，包括经济危机、财政危机、社会危机等。改革之所以能够推行，除了上述因素的推动力，还包括历史根源、政党政治、现实背景、改革主导者等多方面因素的共同影响。这些因素刺激了改革决策的萌发，并在改革决策和改革实施之间架起一座桥梁，促成了改革的实施。第二，撒切尔政府时期进行的养老金私有化改革深刻地改变了英国养老金制度的面貌和内涵，之后的各届政府在养老金领域的改革沿袭了私有化改革的方向，只是在改革的程度和具体措施上有所调整。减少政府责任以及强化市场、雇主和个人责任的原则始终没有改变。第三，从改革的结果来看，私有化改革部分地实现改革初设定的目标。表现在改革对社会经济的影响方面：没能增加储蓄，对促进经济增长的作用不明显，没能减少财政支出。表现在改革对制度的影响方面：制度具有可持续性，制度结构经历了从简单到复杂再回归简单的变化。表现在改革对个人的影响方面：加大了个人的风险，老年人社会排斥先恶化后减轻，私人养老金的投入—产出比不高，增加了个人的养老储蓄。