第一章 导论
第一节 研究问题的提出
一 问题的提出
现收现付制是养老金制度筹资方式的传统模式，不论是按一般税收还是实行缴费制的国家都采取这种形式。20世纪80年代，西方国家遇到经济增长缓慢、人口老龄化严重的危机，现收现付制的养老金制度受到挑战。在对抗凯恩斯主义和应对危机的双重背景下，新自由主义应运而生。新自由主义在大西洋两岸的英国和美国受到撒切尔夫人和里根总统的重视，并在20世纪90年代通过“华盛顿共识”得到正式确立。新自由主义起源于自由主义国家的英美，并借助全球化之势传递到拉美、亚洲等不发达地区。世界银行推行的“多支柱”养老金改革即是养老金制度发展受到新自由主义影响的例子。“多支柱”改革的主要内容包括：在公共养老金的基础上建立职业养老金和个人养老金；在公共养老金部分主张由现收现付制向基金积累制的转变。
拓宽养老保障的供给主体是合理的。但是在实施中，如果不能界定政府的边界和责任，很有可能弱化政府责任，弱化公共养老金地位，导致更多的老年贫困和老年收入差距。中国的情况是，职业养老金和个人养老金尚未发展充分，但公共养老金的水平大大下降了，替代率大幅下降，保障功能弱化。
用基金积累制代替现收现付制缓解老龄化危机的优劣，无论在理论上还是在实践上都没有形成共识。霍尔茨曼（Holzmann，2013）的文章对基金积累制的优势进行了反思，指出基金积累制在理论上并不比现收现付制更能应对老龄危机。而从实际结果看，基金积累制没有表现出比现收现付制更优。如智利经历了黄金期，但如今要改回去。被视为亚洲典范的新加坡制度实际上也是个人的基金积累制，是一种自我储蓄行为，没有社会共济，且有其成功的必要条件：人口总量不大、政府的公共投资。
2008年的金融危机逐渐演变为全球性的经济危机，引发了人们对新自由主义的讨论和反思。英国是全球首个正式采用私人养老金安排的国家，也是全球第一个开始系统降低现收现付制国家养老金以支持积累制私人养老金的国家（高山宪之，2012）。撒切尔政府的养老金改革是受到新自由主义影响的养老金私有化改革的发端，对“多支柱”建议的提出和世界范围的养老金私有化改革具有重大的影响。以英国养老金改革作为研究对象，是为了深刻理解私有化改革的背景和动力；为了在较长一段历史时期内分析英国养老金制度改革的规律和趋势；为了对制度运行效果进行评估，进而对私有化改革进行评价。
我国养老金制度改革过程也受到其他国家和世界银行“多支柱”改革建议的影响。嫁接了现收现付制和部分积累制，既有德国的影子又有新加坡的影子。第二支柱、第三支柱发展缓慢，公共养老金替代率下降明显、公共养老金保障功能弱化。英国的案例对我们也有启示：公共养老金和私人养老金互相的关系，发展私人养老金的条件，基金积累制是否能解决老龄化危机，公共养老金应保持什么定位，运营管理上是否有可供借鉴的经验。
本书的研究问题：撒切尔政府养老金改革的进程及内容，并回答为什么那样改；撒切尔政府之后的历届政府养老金改革的内容，与撒切尔改革是一脉相承还是改弦易辙了；撒切尔政府至今养老金改革的结果如何。在此基础上思考中国养老保险的研究和改革过程中如何看待他国经验的本土化和适应性问题，英国的养老金改革对中国有何借鉴意义和教训。
二 研究对象
（一）养老金制度
从养老金制度产生的历史看，养老金制度是“提供老年收入保障的正式制度安排”（李绍光，1998）。在人类社会从传统社会向工业社会转变的过程中，原本由家庭承担的养老功能逐渐转移到社会，政府开始越来越多地参与老年收入保障。当政府建立起社会化的制度安排时，养老金制度产生了。世界上第一个养老金制度产生于德国，1889年俾斯麦政府建立的养老保险制度标志着养老金制度的产生。
养老金制度具有如下特征：其一，满足制度化的特征；其二，解决老年保障中的收入保障问题；其三，可以采取保险的形式也可以采取非保险的形式。一般而言，采用保险形式的养老金制度较为普遍，在大多数国家是养老金制度的主体，被称为养老保险制度。本书没有采用社会养老保险制度的概念，而是选用养老金制度，原因有二。第一，养老金制度的概念范围比社会养老保险制度要广，既包括公共养老金制度也包括私人养老金制度。而本书的研究以公共养老金制度为重点，兼顾公共养老金制度和私人养老金制度之间的关系，因而采用养老金制度更能全面地涵盖研究内容。第二，在有关英国的国外研究中，养老金制度（Pension Systems）比养老保险制度（Old-age Insurance Systems）的使用更为普遍。
（二）养老金制度框架
世界上最早的养老金制度是德国的社会养老保险制度，其主要特征是：覆盖就业者、具有强制性、个人和雇主共同缴费、实行现收现付制、在满足最低缴费年限和退休年龄等条件后可领取养老金。缴费在一定程度上与收入关联，同时设有缴费基数的上下限，一般来说，高收入者缴费更多，低收入者缴费更少；养老金的多少一方面体现个人退休前的收入水平，另一方面也有高收入者向低收入者的再分配。德国社会养老保险制度被称为“德国模式”，对其他国家的养老金制度具有重大影响，世界上大多数建立养老金制度的国家都采取了社会保险的形式。实际上，养老金制度的内涵远远不限于德国模式，各国养老金制度在制度要素的设计上五花八门。但若对这些千差万别的制度设计进行抽丝剥茧的分析，就能发现各国的制度绝大多数是由一些基本要素构成。卡特和希普曼在分析构成养老金制度的基本要素的基础上提炼出了十块“砖”，并用这些“砖”搭建了五种退休金制度方案（卡特、希普曼，2003）。李珍等（2005）借鉴这种思路，更细致地剖析了世界各国养老保障制度，发现了更多的“砖”。构成养老金的基础要素有四个：强制性、所有制性质、财务制度、责任；养老基金的管理要素有三个：集中度、监督模式、资金的配置。强制性是指养老金制度是不是强制性制度；所有制是指制度是公共的还是私人的；财务制度指制度是积累制度还是现收现付制度；责任指既定给付（DB计划）或是既定供款（DC计划）；集中度指基金管理决策权是集中的还是分散的；监督模式指谨慎监管还是数量监管模式；资金配置指由市场决定还是由政府决定。
20世纪70年代，经济增速下降，人口老龄化加剧，德国模式养老金制度受到批评。对德国模式的批评有三方面：一是代际转移支付在人口老龄化的条件下不可持续；二是现收现付制挤出人们对未来养老的储蓄，对经济不利；三是公共性质的养老金鼓励了人们“搭便车”的行为，既不公平也无效率（李珍，2013）。世界银行在1994年提出的“三支柱”方案就反映了改革德国模式的思路，即主张通过社会养老保险私有化来降低社会养老保险的作用，同时建立强制性的企业年金制度和自愿性的个人储蓄来补充。“三支柱”的具体内容是：第一支柱为社会养老保险，具有强制性；第二支柱为强制性的企业年金制度，实行既定供款方式（DC计划）；第三支柱为个人自愿性养老储蓄。“三支柱”方案提出后，遭到了许多的批评，在实践中也出现了一些问题。因此，世界银行进一步修补了“三支柱”方案，于2005年提出了“五支柱”方案，在原方案的基础上加入了零支柱和第四支柱。“五支柱”方案的内容包括：第一，非缴费型养老金或零支柱，国民养老金或社会养老金，提供最低水平的保障；第二，第一支柱为缴费型养老金，与个人收入挂钩；第三，强制性的第二支柱为个人储蓄账户；第四，自愿性的第三支柱，可以采取多种形式；第五，非正规的保障形式，为家庭成员之间或代与代之间对老年人在经济或非经济方面的援助。
（三）英国养老金制度面貌
世界银行的“三支柱”方案和“五支柱”方案只是代表世界银行对养老金改革的一种建议，实际上，各国的养老金制度可能并不完全符合“三支柱”或者“五支柱”的划分标准，而是体现了不同的特点。以英国为例，英国的养老金制度虽然大体上也可以分为公共养老金、职业养老金和个人养老金三个支柱，但这三个支柱的要素和世界银行的“三支柱”方案有所不同。第一，第二支柱不具有强制性（2012年之前）。第二，第二支柱中既有DB方案又有DC方案。进一步，仅仅依靠“柱”的概念难以全面概括英国养老金制度的面貌，因此，引入了“层”的概念将英国养老金制度分为四个层次。“柱”的概念反映的是养老金的所有制属性，而“层”的概念反映的是养老金的待遇确定方式。“零层”是非缴费型养老金，基于收入调查发放。第一层、第二层和第三层都是缴费型养老金，其中，第一层为均一待遇，由基本养老金和一部分经改革的收入关联养老金S2P构成。第二层为收入关联型养老金，养老金的水平在一定程度上与退休者在职期间工资水平相关，由公共养老金中的收入关联养老金和DB型职业养老金构成。第三层为缴费确定型养老金，由DC型职业养老金和个人养老金构成（见表1-1）。
表1-1 公共养老金简化改革和强制性第二支柱改革之前英国养老金制度结构（2012年前）
续表
（四）本书研究英国养老金制度的内容
1.研究的对象：养老金制度
本书以英国养老金制度为研究对象，在世界银行多支柱理论下界定养老金制度，结合英国养老金制度结构，将养老金制度定义为包括公共养老金和私人养老金，其中私人养老金包括职业养老金和个人养老金。具体而言，以公共养老金制度为侧重点，同时兼顾公共养老金和私人养老金之间的关系。在讨论中国养老保险制度时则遵循国内研究的规则，使用基本养老保险和企业年金的概念。
2.研究的时间轴：撒切尔政府至今
撒切尔夫人是英国保守党领袖，1979～1997年任英国首相，是英国历史上第一位女首相，也是20世纪执政时间最长的英国首相。撒切尔夫人的执政理念为新自由主义，在经济上信奉市场机制，极为反对政府干预。在福利领域实行私有化、市场化改革，削减福利开支。撒切尔夫人执政期间的养老金改革措施对之后的养老金制度变革产生了深远影响。自1979年至2019年，英国的养老金制度也经历了多次变革。在这40年中，如果按照执政党党派进行划分，可以分为撒切尔—梅杰执政时期、布莱尔—布朗执政时期和卡梅伦—特蕾莎·梅执政时期三个阶段。本书将按照这三个阶段对英国养老金制度进行研究。其中，撒切尔夫人、布莱尔和卡梅伦执政时期的养老金改革内容较多，是研究重点；梅杰、布朗和特蕾莎·梅执政时期的改革内容较少，在书中所占篇幅相对较少。
3.研究的维度：制度变迁、评价及比较
第一个维度是制度变迁，通过对撒切尔政府以来英国养老金制度的历史发展做一个纵向的回顾，结合改革背景、改革指导思想、改革过程的博弈，尽量客观、全面地重现历史发展脉络，回答英国养老金制度“是什么”和“为什么要做特定的改革”的问题，然后在此基础上总结规律和趋势。第二个维度是评价和比较，即对撒切尔政府以来养老金制度的效果进行评价，并与OECD国家进行横向比较，回答英国养老金制度“怎么样”的问题。评价的标准是保障效果、成本控制、促进发展、激励作用和社会排斥。
4.研究的相关概念界定：养老金制度的私有化、市场化、民营化改革
私有化、市场化、民营化是三个相关并且容易混淆的概念。这三个概念的兴起始于20世纪七八十年代以来新公共管理运动。新公共管理的基本理念是借鉴私人部门的管理理念与技术来重塑政府部门，推进政府职能的市场化改革。新公共管理的一个重要方面就是处理好政府与市场、社会的关系，精简政府规模，实现政府小型化，同时缩减政府开支。国内研究对这三个概念经常交替使用，为了论述需要，现对这三个概念进行辨析。英语中的“privatization”一词，可翻译为“民营化”或“私有化”。“市场化”则对应着“marketing”一词。
彼得·德鲁克在1969年出版的《不连续的时代》中首次将“私有化”解释为政府放弃国营企业的做法。私有化有两种形式：一种是出售国有企业，使其在所有制上归私人所有；另一种是在公共服务领域，由私人部门以承包的方式接管公共服务设施并提供服务，政府负责制定相关标准，选择合适的承包方。Mayer（2006）将私有化划分为三种类型：正式的私有化、替代的私有化和功能的私有化或“协议退出”（又称“合同退出”，contracting out）。正式的私有化（formal privatization）指的是在不出售股份的前提下，公司法律形式的变化。其主要目的是使公司免受特定的管理和预算约束。替代的私有化（substantial privatization）指的是部分或者全部出售国有企业。功能的私有化（functional privatization）指的是由私有公司承担原属公共责任的筹资和运行管理。
Pierre（1994）概括了市场化包含的三个方面的主要含义（周义程，2007）。一是在公共资源的配置过程中采用市场标准，将公共服务生产者和供给者的效率纳入评估范围；二是学习借鉴私营部门的管理经验用于公共管理，注重结果导向；三是赋予个人自由选择不同服务供给者的权利。Wright和Perrotti（2000）在Pierre定义的基础上将市场化的内涵概括为：市场优势论、借鉴私营部门管理经验、以结果为导向和个人选择权。相比于Pierre的定义，增加了对市场优势地位的倾向性表述。国内学者宋世明（1999）则将市场化解读为竞争机制，认为市场化的标志特征是公共服务供给中的竞争机制。句华（2006）从如下三个方面解释市场化的含义：一是重新界定政府与市场各自的功能和定位，以解决公共服务的内容，其主要形式是政府撤资及政府淡出；二是在政府决策机制方面更加民主化，尊重个人的需求偏好，以解决公共服务量的问题，其主要表现是决策权的下放等；三是对公共服务的供给方式重新诠释，在公共服务供给过程中引入私人部门的管理经验和激励因素，以提高公共服务供给的效益。这与政府承担提供公共服务的责任并不矛盾。
“民营化”指的是公共行政或公共服务的民营化。邓念国（2011）归纳了民营化的三点特征。一是民营化意味着政府决策和执行职能的分割，只负责决策。二是民营化意味着打破了政府在公共行政中的单一主体地位，形成政府、市场和社会各主体多元并存的新格局。三是民营化通过赋予消费者的自由选择权，在市场竞争机制的作用下激励公共行政主体提高消费品质量，降低成本。
综上所述，市场化、私有化和民营化在定义上存在交叉和重叠，如私有化和民营化都有重新确定政府职能的含义，三者都有由市场部门参与公共服务的内容，但各自的侧重点不同。市场化强调借鉴市场机制、市场规则和企业经营管理的优势；私有化强调在吸引私人承包者参与公共服务的过程中，减少政府职责，国有企业的产权转为私人所有是私有化的最极端的表现；民营化则强调公共服务由非政府部门供给，实现政策制定和执行的分离。市场化和私有化的内涵要比民营化更广，在一定程度上包含了民营化的意义。此外，还有一种私营化的用法。私营化不仅包括民营化，还包括其他与公营化相对的经营形式。此处不对民营化和私营化的概念做区分。
在社会保障领域，社会保障的私有化、市场化和民营化的概念界定也没有较为统一的结论。社会保障私营化是一个宽泛的概念，其实质是社会保障事务的私营化管理，有三种途径：一是实施强制性的职业养老金；二是实行协议退出，允许参保人从公共性质的收入关联养老金制度中协议退出；三是名义缴费确定制度（吉列恩等，2002）。社会保障民营化不是国家与市场二分法中的“市场化”，民营化可以采取市场化的方式，也可以交给除了国家和市场外的其他主体，如个人、家庭、非营利组织、自愿部门（慈善机构、宗教组织、互助团体等）、雇主等（舍尔—阿德龙，2004）。邓念国（2011）认为社会保障民营化侧重将社会保障作为一项具有公共性质的社会服务领域由政府以外的主体实施资源配置等管理方面的问题。社会保障提供主体的多元化，将原由国家或者公共部门提供的社会保障改为由非国家行动者来完成。这一概念突出了变革的含义，打破了国家是社会保障领域“唯一行动者”的观念，给予其他行动者参与社会保障的空间。吉列恩等（2002）将私营部门的养老金界定得十分广泛，包括“私人储蓄、工作时的收入、来自其他家庭成员的收入转移（包括实物转移）、慈善捐赠、人寿保险、工伤补助、解雇补偿费以及个人账户养老金等”，职业养老金是私营养老保障的重要组成部分。
因为社会保障的私有化通常指的是社会养老保险的私有化，因此在文献研究的部分通用“社会保障私有化”“养老社会保障私有化”和“社会养老保险的私有化”这几个概念。
库普什（2004）认为理解社会保障私有化是一个非常模糊的概念，指的是“把处于不安全环境里的个人提供的公共待遇‘私有化’”，其具体含义应结合具体的对象和环境而定。从公共福利职责的承担角度理解私有化，其含义是国家将社会保障责任进行再分配，交给以下非国家行动者：个人（通过鼓励个人自我照顾）、家庭、非营利组织、自愿部门（包括慈善机构、宗教组织、自助团体、互助团体等）、雇主、营利机构。从组织角度理解私有化，其含义是在社会保障计划里从三个组织层次（社会保障机构、社会保障管理和社会保障费用支付）引入私营成分或者由私营机构的活动取代国家机构的活动或者由私营机构做补充。在第一个层次上，社会保障的私营化体现为私营机构参与社会保障的供给；在第二个层次上，社会保障的私营化体现为私营机构参与社会保障管理；在第三个层次上，社会保障的私营化体现为在医疗保险领域增加个人自付项目和自付比例，将一部分由政府承担的社会保障待遇转移给雇主，如病假津贴、家庭待遇、伤残待遇等。此外，在经济理论中，一般地将国家活动和私人活动分别与垄断和竞争对应起来，因此私有化还可以指引入竞争或市场机制。
马丁·费尔德斯坦也认为养老社会保障私有化是一个含糊不清的字眼（刘子兰，2004）。他在《养老社会保障私有化》一书中指出，私有化指的是从无基金积累的现收现付制转变为强制性的积累式个人账户制，并且个人能够掌握投资的主动权。
Orenstein（2008）认为狭义的养老金私有化指的是社会保障性质的养老金制度（Social Security Pension Systems）部分地或全部地被私有养老金、个人养老金和养老金储蓄账户所替代。广义上，养老金私有化包括一系列涉及用个人主义的新自由原则替代集体主义以及在养老金供给方面依赖私人市场减少公共管理的政策变化。
智利的养老金私有化改革在世界范围内具有典型性和示范性，莫迪利亚尼和莫拉利达尔（2010）将智利养老金体制的私有化界定为：从现收现付制转换为基金积累制，从固定收益制到固定缴费制，以及从适度管理成本下任何积累资产的公共管理体制（伴随一定的低效率）到显著高额成本下的私有资产管理。
在国内研究中，对养老金市场化和私有化的概念大多没有明确的区分，存在混用的现象，使用“市场化”多于使用“私有化”。郑秉文和胡云超（2004a）将养老金市场化改革定义为“在保留基本福利国家制度的前提下，发展私人养老金计划并制定经济激励政策以刺激工作人口选择后者”，并视其为撒切尔执政时期市场化改革的一部分。刘益成（2012）认为，广义上的养老金市场化指的是在养老保障供给、养老保障管理与养老保障服务方面运用市场机制，既包括管理主体的市场化也包括养老保障责任主体的市场化。其具体表现有两种：一是把养老金供给中的政府责任更多地转移给非政府主体，如雇主、企业、个人、家庭等，相当于养老责任的转移；二是在原本由国家包揽实施的养老保险领域更多地鼓励市场的参与。这一观点相当于将市场化和私有化的概念进行了综合。
朱青和路和平（1999）是国内较早研究养老社会保障私有化的学者，他们认为养老社会保障的私有化实际上是指将提供退休收入的责任由政府部门全部或者部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休者支付养老金的义务或减少这种义务。私有化改革的具体措施包括：第一，养老基金的社会统筹被强制性的个人退休账户所取代；第二，养老计划的筹资模式由现收现付制转向基金积累制；第三，养老金基金的管理从政府部门转移到私人部门；第四，养老计划从DB制转向DC制，未来可领取的养老金数额取决于缴费和基金的投资收益。黄必红（2008）认为，养老金私有化的核心内容是公共养老金制度的筹资方式从现收现付制转向基金积累制，受益模式从待遇确定性转向缴费确定性，管理主体从公共管理向私人管理转变；还包括在公共养老金的基础上引入待遇确定型、部分或完全积累的新的养老金制度。杨立雄（2008）指出，简单地说，养老金私有化就是筹资方式由现收现付制向基金积累（或个人账户）的转变过程。
李珍和王海东（2011）对养老金的市场化和私有化概念进行了区分，指出养老金的市场化不等于私有化。养老金的运营可以采取市场化机制，但是公共养老金仍需要发挥养老的主渠道作用，坚守保障基本生存条件下的公平正义。笔者认同这一观点，认为有必要对养老金的市场化和私有化进行区分，以便在研究中形成规范的话语体系，搭建具有共同话语系统的对话平台。养老金的市场化是指养老金运营和管理由市场化的机制来完成，而不是由政府部门进行管理和运营。公共养老保险也可以采取市场化的方式。而养老金的私有化则是指在养老金的制度构成中，公共养老保险缩减，私人养老保险增加，政府的公共养老责任更多地转向市场，是从养老金属性和养老责任的角度定义的。区分养老保险私有化和市场化的概念，也就区分了管理机制市场化和政府责任转向市场，这是两个不同层面的问题。
私有化改革是20世纪八九十年代世界范围养老金制度改革的一个趋势，不同的国家采取了不同的方式，因此对私有化的界定也有所不同。本书以英国养老金私有化改革为研究对象，借鉴李珍和王海东（2011）的研究，将英国的养老金私有化定义为在已有的公共养老金之外，引入私人养老金；并鼓励雇主和雇员从国家收入关联养老金中允许雇主和雇员从国家补充养老金中“协议退出”，并给予税收优惠，鼓励建立雇主支持的养老金或者个人养老金。私有化改革的实质是将一部分养老责任从政府转移给市场和个人。
本书没有采用市场化或者私营化的概念进行研究主要基于以下两方面原因。第一，市场化、私营化和私有化这三个概念的侧重点不同。市场化强调的是采用市场机制和市场规则来管理养老金制度，尤其强调养老基金要由市场主体运营管理。私营化主要强调了养老金政策制定和养老金供给分离。私有化在一定程度上涵盖了市场化和私营化的概念，更强调养老金供给的主体和养老责任主体由公共养老金转移到私人养老金、由政府转移到市场和个人。第二，在相关的国外研究中，使用养老金私有化的概念更为普遍。