第二节 创办过程中的思想争论与实践
从封闭半封闭到对外开放是一次历史性的伟大转变，而如何进行对外开放，在我国历史上并没有可以借鉴的经验，如果从改革开放初始便实行全盘开放的措施，势必会出现许多无法预见的问题，先试办几个“特区”进行试验，作为对外开放的“窗口”，吸收、总结经验和教训为其他地区的开放当好“试验田”。此外，从“以阶级斗争为纲”转换到实事求是的务实态度不是一蹴而就的，突破传统观念的禁锢、解放思想、提高认识需要循序渐进的过程，在特区设立的过程当中出现的争议和质疑便是最好的证明，而特区的设立具有一定的教育意义，让广大人民群众加深对对外开放的认识。
为了推动经济特区的设立，中国从1978年初开始派出数个代表团赴国外考察，学习国外的相关开放经验，并结合我国国内的实际情况，在东南沿海的广东与福建两省进行了一系列的实地调查、研究论证，最终决定在广东的汕头、珠海、深圳和福建的厦门设立经济特区。
一 对外开放的酝酿与决策
1977年11月，邓小平复出后的首次视察便选择了广东省。当时，大规模有组织的“逃港事件”造成了十分恶劣的影响，而深圳边防部队对这一状况根本没有有效的应对措施，广东省只好把这一情况汇报给了邓小平同志。听完汇报后，邓小平沉默许久说道：“这说明我们的政策有问题”，“此事不是部队能够管得了的”。[7]邓小平意识到，关闭国门、故步自封只能让国家越来越落后，人民的生活越来越差，只有采取开放的态度，学习世界上的先进技术和经验更好地进行社会主义现代化建设，才能从根本上制止“逃港事件”的发生。从那时起，邓小平等一些党和国家领导人便开始规划对外开放的宏伟蓝图。
从1978年开始，为了加深对世界其他国家的了解，寻求未来经济建设的合作之路，并为对外开放做好前期的调研和准备工作，中国派出了多个代表团到国外进行考察。
1978年4月10日至5月6日，国务院副总理谷牧派出以国家计委副主任段云为团长，由国家计委和外贸部组成的港澳经济贸易考察组前往香港、澳门进行实地考察，这是新中国成立以来中共组织的首次对港澳进行的大型考察活动。[8]5月31日，考察组向中央递交了《港澳经济考察报告》，报告中分析了港澳近年来快速发展的原因，并同广东省委以及港澳工委研究后，提出把靠近港澳的宝安、珠海划为出口基地，力争经过三五年努力，建设成为具有相当水平的工农业结合的生产基地和对外加工基地，建设成为吸引港澳游客的游览区，使其成为新型边防城市。[9]6月3日，段云向华国锋等国家领导人做了汇报，华国锋当时即做出明确表态“说干就干，把它办起来”。[10]
1978年5月至6月，新中国成立后首次向发达资本主义国家派出国家级政府经济考察团，国务院副总理谷牧任团长，其他成员包括轻工部杨波、水电部钱正英、农业部张根生、国家计委王全国等30余人。邓小平十分重视此次考察活动，特意叮嘱考察团要“广泛接触，详细调查，深入研究些问题”[11]。考察团走访了法国、德国、瑞士、丹麦、比利时的15座城市。这次出访对考察团成员的震撼很大，深刻了解到我们同发达国家的巨大差距，同时也认识到必须实行对外开放，利用国外的资金、技术和经验才能更好地进行现代化建设。后来谷牧在谈到这次考察时仍感慨道：“过去，‘四人帮’搞闭关锁国，夜郎自大，吹嘘什么都是‘天下第一’，什么都是我们的好，走出国门一看，完全不是那么回事！”[12]考察团回国后，谷牧向中共中央政治局汇报了考察的相关情况：一是我国与欧洲发达资本主义国家差距悬殊，必须学习与借鉴外国先进经验，加速我国经济发展；二是发达资本主义国家正急于开辟资金、技术和商品市场，都很重视、希望与我国发展经济贸易交往；三是我们可以采用许多国际上的通行办法，如补偿贸易、加工生产、吸收外资等，加速我国现代化建设。[13]
几乎是在谷牧率团出访西欧的同一时期，时任中共中央对外联络部常务副部长的李一氓率团赴南斯拉夫进行考察。考察团回京后向中共中央递交的报告中提道：同样是社会主义基本经济制度，可以有多种模式。[14]这份报告对解放思想、破除意识形态斗争并推动对外开放的进程具有十分重要的意义。
在听取了一系列考察报告后，对外开放的想法在中央领导层逐步达成共识，与此同时，西南沿海省份的一些领导人也开始寻求新的改革与发展之路。
1978年盛夏，时任广东省委第二书记的习仲勋顶着酷热的天气连续考察了23个市县。经过这次实地考察，习仲勋认识到广东的“形势很好，问题不少”[15]，经过一番思考，习仲勋认为制约广东发展的关键问题在于政策，只要中央给广东一些宽松灵活的政策，广东一定能快速地把经济搞上去。经与广东省委其他同志研究论证，最终大家一致认为向中央争取给广东“先行一步”的优惠政策是解决广东发展问题的根本方法。于是，广东省委常委、省委书记吴南生于1978年9月向中央建议对广东实行政策倾斜。
1978年9月9日，中共中央政治局常委、副主席李先念主持召开了讨论经济问题的务虚会。在谈到有关改革开放问题时，李先念说：“目前国际形势对我们有利，自力更生绝不是闭关自守、拒绝学习外国的先进事物。为了加快我们掌握世界先进技术的速度，必须从外国引进先进技术和设备。”[16]
1978年11月在北京召开中央工作会议时期，中共中央政治局常委、副主席李先念在会见外国客人时表示，可以外商出资金、设备来建工厂，我们用产品偿还，还可以考虑合股经营工厂。12月15日，外贸部部长李强宣布，取消不许外商在中国投资的禁区。这对设立有特殊政策的对外加工区的设想，是个有力支持。[17]
1978年12月18日至22日，在北京召开的十一届三中全会是一次拨乱反正的伟大会议，做出了改革开放的重大决策。而在1978年10月和1979年1月，也就是十一届三中全会正式召开前后，邓小平应邀先后出访日本和美国，是新中国成立以来首次访问日本和美国的中国国家领导人，在日本乘坐新干线列车时，邓小平说道：“就像推着我们跑一样，我们现在很需要跑。”[18]这两次出访释放出了不同的政治信号，向全世界展示了中国进行改革开放的决心，表达了我国希望通过学习西方的先进技术和文化来进行现代化建设的开放与包容的态度。
随着十一届三中全会的顺利闭幕，各方面的改革正逐步展开，与此同时国门也在慢慢打开。
二 广东与福建“先行一步”
1.设立蛇口工业区
1978年10月9日，时任交通部香港招商局董事局常务副董事长袁庚，经过两个月的细致调研，向中共中央报送了《关于充分利用香港招商局问题致党中央、国务院的请示》，3天后，即10月12日，中央五位主要领导人全部圈阅同意，提出“立足港澳，依靠国内，面向海外，多种经营，工商结合，买卖结合”的方针。但是由于香港地价太高，落实有很大的困难。袁庚便想到了对面的宝安县，他的想法立即得到了广东省委的支持。[19]
经过进一步论证研究，1979年1月6日，广东省联合交通部向国务院报送了《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》，报告中提出：“我驻香港招商局要求在广东宝安县临近的香港沿海地带，建立一批与交通航运有关的工业企业。经我们共同研究，一致同意招商局在广东宝安境内临近香港地区的地方建立工业区。这样既能利用国内较廉价的土地和劳动力，又便于利用国外的资金、先进技术和原材料，把两者现有的有利条件充分利用并结合起来，对实现我国交通航运现代化和促进宝安边防城市工业建设，以及对广东省的建设都将起到积极作用。”
1978年1月31日，袁庚接到通知立即赶赴北京，和交通部副部长彭德清一起向中共中央副主席李先念、国务院副总理谷牧汇报建立蛇口工业区的设想。当袁庚说到建议将香港与内地之间不同的有利条件结合起来时，李先念十分认同地说道：“现在就是要把香港和内地各自的优势结合起来，充分利用外资搞建设。不仅广东要这样搞，福建、上海等地也可以考虑这样去搞。”[20]随后，袁庚向李先念正式提出划拨一块土地创办招商局工业区，李先念在袁庚早已准备好的地图上用红笔画了道弧线，将整个南头半岛划为招商局工业用地，而袁庚最后只要了2.14平方公里的蛇口。李先念最后在《报告》上批示：“拟同意。请谷牧同志召集有关同志议一下，就照此办理。”[21]2月2日，按照李先念的批示，谷牧主持召开了商讨落实交通部香港招商局的报告一事，这在新中国历史上无疑是值得载入史册的重大事件。而在此次会议过程中，谷牧同志先后三次提到邓小平的意见：广东、福建可以更开放一些。可见创办蛇口工业区，是让招商局在改革开放的棋盘上先走一步。做过河卒，探探路子，打个侦察战，震撼全球的战役还在后面哪！[22]1979年7月，蛇口工业区正式动工，开放之门先从这里打开，拉开了改革开放的大幕。
中共中央对支持广东与福建充当改革开放先头部队的态度已非常明确，而本身就具有非常强烈开放意愿的广东与福建两省领导人，开始更加积极地寻求将改革开放的政策落实到实践中去。
2.设立出口加工区
1979年1月，时任广东省委第一书记的习仲勋赴京参加完十一届三中全会一回到广东，立刻召开省委常委扩大会议，研究贯彻十一届三中全会精神。此次会议根据广东实际情况和中央精神，明确提出要利用广东毗邻港澳的有利条件，利用外资，引进先进技术设备，搞补偿贸易，搞加工装配，搞合作经营。[23]
会议结束后，省委各领导奔赴各市县传达十一届三中全会精神并进行实地考察，其中吴南生率工作组回到了阔别多年的故乡——汕头，吴南生看着故乡落后、凋敝的现状，百感交集，家乡的贫困状况甚至比他记忆中儿时的情形还要严重，他不禁想到如何才能彻底改变家乡贫穷落后的面貌。吴南生从香港请来一些好朋友帮忙出主意，让他们想想“有什么最快的办法”。来自新加坡的爱国华侨罗新权说：“你敢不敢搞自由港？这样是最快的。你看我们的香港、台湾和新加坡能够那么快的发展起来，也是靠这个。台湾叫作‘出口加工区’，香港叫‘自由港’。”[24]
这番话给了吴南生极大的启发：广东可以把汕头划出来作为试点，创办出口加工区，实行对外开放。随即吴南生不顾身体不适，连夜给习仲勋发了一封1300字的电报汇报自己的想法。1月28日，吴南生返回广州，当天晚上就与习仲勋交换了意见，习仲勋十分同意这些意见，建议向中央进行汇报。3月3日，在广东省委常委会议上吴南生提出，在汕头划出一块地方搞试验，用各种优惠的政策来吸引外资，把国外先进的东西吸引到这块地方来。他举出三条理由：第一，在全省来说，除广州之外，汕头是对外贸易最多的地方，每年有1亿美元的外汇收入，对外经济活动比较有经验。第二，潮汕地区海外的华侨、华人是全国最多的，约占我国海外华人的三分之一；其中许多是在外有影响的人物，我们可以动员他们回来投资。第三，汕头地处粤东，偏于一隅，万一办不成，失败了，也不会影响太大。[25]吴南生接着说：“如果省委同意，我愿意到汕头搞试验，如果要杀头，就杀我好了！”[26]习仲勋同志当场表态说：“要搞都搞，全省都搞！”[27]最后，大家达成一致意见，先在汕头、深圳、珠海[28]三个地方搞。4月1日，时任广东省委第二书记、副省长杨尚昆主持广东省委常委会议，明确了在汕头、深圳和珠海搞出口加工区的决定，但如何给这些出口加工区命名始终定不下来。
1979年4月5日至28日，中共中央在北京召开工作会议，习仲勋与王全国代表广东参加了此次会议。4月8日，习仲勋在会上发言时提出“广东邻近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流。这方面，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干”。[29]
4月17日，在邓小平出席的汇报会上，习仲勋再次提出“现在中央权力过于集中，地方感到办事难，没有权，很难办。希望中央下放若干权力，让广东在对外经济活动中有必要的自主权，允许毗邻港澳的深圳市、珠海市和重要侨乡汕头市举办出口加工区”。[30]邓小平对习仲勋的建议很是赞赏，说道：“广东、福建有这个条件，搞特殊省，利用华侨资金、技术，包括设厂。只要不出大杠杠，不几年就可以上去。如果广东这样搞，每人收入搞到1000元至2000元，起码不用向中央要钱嘛。广东、福建两省8000万人，等于一个国家，先富起来没有什么坏处。”[31]会上，福建省代表也提出在厦门设立出口加工区的想法。
会议期间，谷牧在向邓小平汇报此次会议的相关情况时提到，广东省委已决定在汕头、深圳和珠海等地区划出一定区域进行对外开放，但是这些区域该叫什么名称始终定不下来。邓小平想了想说：“还是特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”[32]此次中央工作会议最后同意了广东与福建的请求，在广东的深圳、珠海、汕头和福建的厦门试办出口特区[33]，并责令广东与福建两省进行进一步的调研论证，尽快提出合理的实施方案。
5月11日至6月6日，中央根据邓小平的意见，派出由谷牧率领的工作组前往广东与福建进行实地考察并指导两省起草相关文件。通过考察，谷牧目睹了广东、福建与港澳的巨大差距，“到了觉醒的时候了”[34]，也深刻体会到应赋予广东与福建两省更多的自主权，让两省能够充分发挥自身的优势，推动经济快速发展。考察结束后，谷牧鼓励广东的改革开放再快些再勇敢些，“要杀出一条血路，创造经验”[35]。
三 经济特区正式设立
1.从“出口特区”到“经济特区”
1979年6月6日，广东省委向中央上报《关于发挥广东优势条件，扩大对外贸易、加快经济发展的报告》，这份报告中单列了一个“试办出口特区”的专题，提出“在深圳、珠海和汕头市试办出口特区。特区内允许华侨、港澳商直接投资办厂，也允许某些外国厂商投资办厂，或同他们兴办合营企业和旅游事业等”。[36]6月9日，福建省委在其上报给中央的《关于利用侨资、外资发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》，也明确提出试办厦门“出口特区”。6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在北京举行。6月23日，华国锋在出席广东省代表团讨论会时说道：“中央、国务院下决心，想给广东搞点特殊政策，和别的省不同一些，自主权大一些。广东是祖国的南大门，面对着港澳，实现四个现代化，广东能发展得快一点。中央同意在深圳珠海搞特区。”[37]7月15日，中共中央、国务院批转广东、福建两省的报告，即具有重要意义的中央〔1979〕50号文件——《中共中央、国务院批准广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，确定在广东、福建实行“特殊政策、灵活措施”，给地方更多的主动权，使之发挥优越条件，抓紧当前有利的国际形势，先走一步，把经济尽快搞上去，并明确指出，关于“出口特区”，可先在深圳、珠海试办，待取得经验后再考虑汕头、厦门的设置问题。[38]
中央50号文件刊发后，广东省决定由刘田夫、王全国、吴南生组成的工作组负责50号文件的具体落实。随后，习仲勋和王全国奔赴深圳，与深圳市委共同研究特区建设的相关工作。
9月22日，谷牧再次来到广东视察特区建设工作。在听完习仲勋等人的汇报后，谷牧明确指出：“中央是要广东先行一步，要广东大搞，小脚女人走步就起不了这个作用。广东要快马加鞭，抢时间走在全国的前面”，“办特区就看你们广东的了，你们要有点孙悟空那样大闹天宫的精神，受条条框框束缚不行。”[39]随后，广东省委决定吴南生负责省内三个特区的规划和筹建工作。9月25日至28日，党的十一届四中全会在北京召开，邓小平再次对特区建设做出重要指示，要广东省放手搞，加紧搞，要宽些、快些，小手小脚没办法搞。邓小平还说，将来台湾回来，香港收回，也是特区。过去陕甘宁也叫特区。[40]
虽然，邓小平定下了叫特区，但是叫什么特区迟迟定不下来。但就在小平同志说参照“陕甘宁特区”来命名时，北京传来了反对的意见：陕甘宁是政治特区，不是经济特区。反对者的声音却从反面启发了吴南生，“经济特区”这个名字正合适！
1979年12月16日，吴南生代表广东省委赴北京参加了京西会议——国务院组织的一次特区筹建的专题汇报会。会议由谷牧主持，在吴南生的《关于广东建立经济特区的几个问题》的报告中，首次使用了“经济特区”，并详细解释了为何要将“出口特区”改为“经济特区”，此外吴南生还讲到了特区的整体规划，这是奠定特区基础的第一个报告[41]。
1980年3月24日至30日，谷牧受中共中央、国务院委托在广州主持召开广东、福建两省会议，检查中央50号文件的贯彻落实情况。5月16日，中共中央、国务院批准《广东、福建两省会议纪要》，采纳广东提出的建议，将“出口特区”改为内涵更为丰富的“经济特区”，决定在广东省的深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市，各划出一定范围的区域，试办经济特区。同时提出，根据目前两省的财力物力，广东应首先集中力量把深圳特区建设好，其次是珠海。[42]
5月7日，广东省成立了经济特区管理委员会，省委书记吴南生任主任。同年6月，吴南生兼任深圳市委第一书记。[43]早在1979年，中央决定让广东与福建先走一步时，一些海外投资商十分担心地对吴南生说：“无论如何也得立法，你不立法谁敢来？没有立法的国家外国人最怕。”[44]于是在1979年8月，中央下发50号文件半个月之后，由吴南生负责开始组织起草相关法规性文件。在起草过程中，工作人员听取了各方面的意见，前前后后改了13稿才修订好《广东省经济特区条例》，1980年4月，经广东省五届人大三次会议审议通过后报送全国人大。
1980年8月26日，由叶剑英主持的全国人大五届第十五次会议在北京召开，会议批准《广东省经济特区条例》，决定在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出327.5平方公里、6.7平方公里、1.67平方公里区域，设立经济特区。[45]10月7日，国务院正式批准在厦门划出2.5平方公里的区域设立经济特区。该条例的通过，标志着特区决策和立法程序的完成，宣告我国经济特区依法正式设立！
虽然经济特区已经设立，但如何建设特区、如何进行对外开放在中国并没有现成的经验可以借鉴，所以特区也称为“试验田”与“窗口”，先行一步为其他地区今后的开放积累宝贵的经验和教训。在当时，我国各地区之间的经济发展水平等差别极大，如果从一开始就全盘开放并不现实，也容易引起非常多的问题。而且，特区的设立一路伴随着巨大的争议，如“公私争议”、“政治特区”还是“经济特区”、姓“社”还是姓“资”等，说明大家对特区的认识并不统一，这也是新事物产生与发展过程中必然会遇到的问题，而特区的正式设立与建设的逐步推进，不仅促使了思想的进一步解放，让大家对特区、对开放有了更加深刻和全面的认识，而且在这一过程中也培养了一大批有先进开放意识的人才，为新时期中国特色社会主义的建设贡献了力量。
特区的设立开启了全新的发展阶段，也是我国现代化建设和摸索适合中国特色社会主义道路的必经之路，随着各个经济特区相继开工建设，各种问题逐步显现，党中央、国务院基于实际情况不停地调整相关政策，以推动特区的建设与稳定发展。
2.统一认识、明确政策，全力支持经济特区建设
1980年9月至11月上旬，时任国家进出口管理委员会副主任的江泽民率领8名由国务院相关部门、广东省委、福建省委以及深圳特区和厦门特区的领导组成的经济特区考察组，前往斯里兰卡、马来西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥、爱尔兰6个国家的8个出口加工区（边境工业区、自由贸易区）进行考察，考察团途经瑞士日内瓦时，联合国贸易和发展会议还邀请了十多位特区建设方面的专家，同考察组举行了两天的学术讨论会。[46]回国后，由江泽民主持撰写了《出口加工区考察报告》，这份报告为指导我国如何建设经济特区提供了十分宝贵的材料。
1980年冬，中共中央将习仲勋、杨尚昆调回北京工作。调辽宁省委第一书记任仲夷接任广东省委第一书记，调轻工业部部长梁灵光担任广东省委书记兼广州市委第一书记。中央对这次人事变动十分重视，在二人赴任前，邓小平、叶剑英、李先念、胡耀邦等先后接见了他们，均明确表示支持特区的建设。
随着特区建设的持续推进，特区内开始实行的特殊政策与灵活措施却开始招致争议，有人认为“特区就是租界”，更有人讽刺道“特区除了国旗是红色的以外，已经没有社会主义的味道了”。面对这种情况，邓小平在1980年12月25日召开的中央工作会议上明确表态继续支持特区的建设，“在广东、福建设置几个特区的决定，要继续实行下去。但步骤和方法要服从调整，步子可以走慢一点”。[47]
1981年5月27日至6月14日，国务院在北京召开广东、福建两省和经济特区工作会议。这次会议主要解决了统一认识和明确政策这两个问题，在此基础上，又提出了符合特区性质与建设的十项政策措施。7月19日，中共中央、国务院批转了《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》。
1982年2月中旬，中共中央书记处组织召开了广东、福建两省座谈会，主要讨论如何应对特区内日益猖獗的走私现象，会上印发了《旧中国租界的由来》，而在一个月前，中央还发出过《紧急通知》，要求严厉打击走私贩私、贪污受贿等违法犯罪行为。这让特区一度陷入了尴尬的境地。此后，特区建设在继续积极推进的同时，更加注意打击走私等违法犯罪活动。1982年12月3日，党中央、国务院发出中发〔1982〕50号文件——《关于批转〈当前试办经济特区工作中若干问题的纪要〉的通知》，谷牧后来指出，中央领导同志认为要继续改革，想走回头路不行，把乱了的地方纠正过来，这也是改革。[48]由此平息了1982年的特区风波。
1983年6月，国务院批准扩大珠海特区范围，达到15.16平方公里。1984年11月，国务院批准扩大汕头经济特区范围，达到52.6平方公里。1985年6月，国务院批准厦门特区范围扩大到厦门全岛，达到131平方公里，逐步实行自由港的某些政策。
1984年1月24日至2月10日，邓小平先后视察了深圳、珠海和厦门经济特区，在视察过程中，邓小平为深圳经济特区题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”。这一题词，充分肯定了特区建设的成就及其方向。[49]
至此可以说明，经济特区的设立开启了中国改革开放的伟大进程，深圳、珠海、汕头和厦门四个特区的发展和经验证明了党和国家的决定是卓有远见的。从1978年决定对外开放到1980年经济特区的正式设立，在短短的两年时间内，我国进行了多次对外考察，学习相关的开放经验，并结合国内的实际情况进行了一系列研究、论证以及政策的制定，从蛇口工业区的设立、决定广东与福建两省“先行一步”到深圳、汕头、珠海以及厦门四个经济特区的最终设立，凝聚了党中央、国务院以及相关省份领导人的巨大贡献，虽然“公私争议”、特区是“政治特区”还是“经济特区”、特区究竟是姓“社”还是姓“资”等争议和质疑曾对特区的设立造成了一定的影响，但对外开放已经是大势所趋，并不是一些争议和反对的声音可以阻拦得了的，而且一味地闭关锁国也不符合经济的发展方向，也不能更好地进行社会主义现代化建设，更无法提高人民的生活水平。经济特区设立后，我国积极主动地与世界各国加强经济交流与合作，努力学习国外的先进技术与经验，并将经济特区的开放与建设经验推广到全国，现如今中国已经设立了几百个不同类型的“特区”。可见，中国对外开放逐步向纵深发展，形成了全方位、多层次、宽领域的开放格局。