三 概念界定
在本书论析中我们会遇到一些概念，为了便于理解和规范内容表述，我们对涉及的主要概念做出界定。
（一）行政区划
“地方行政制度的研究应由两方面的内容所组成：一为行政区划，二为地方政府，亦即地方行政组织。”[1] “行政区划”研究以《中国行政区划通史》界定最具代表性，笔者以此概念为准：“一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件是这个行政区划一般都处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有司法机构。”[2]秦国实行的行政区划是郡县二级制，乡里两级行政组织不是政区。
（二）地方行政组织
地方行政组织，即地方政府，是地方行政制度的另一重要内容。“与其他一切行政组织一样，地方行政组织具有基本的三要素，即物质要素、结构要素与管理要素。物质要素指人员、经费、处所等，结构要素指机构（部门）、职位、权力等，管理要素指职能目标、权责分配、管理措施、管理程度、管理规范等。”[3]据此，秦国的郡、县、乡、里构成各级地方行政组织，这是秦国最基本、最主要的行政组织。
（三）里
秦国的“里”是最小的居民行政组织单位，是郡县制之下的行政单位末梢，“里”的直接上级是乡级政府，乡下辖“里”，“里”是秦国直接控制的最小行政单位。秦国的“里”管理一定数量的人口，以百家为基本标准，人口五百上下。“里”有一定的管理范围，有一定的经济收入，有结构完整的行政组织。里有城邑之里和乡野自然之里之分，后者是本书的研究对象。这两类里略有差别，两者的共性占主要方面，城邑之里的里治功能多与乡野自然之里相同。
（四）乡
秦国的乡不是一级行政区划，但是一级行政组织。县划分为若干乡，乡为县的下节分区，乡有一定的建制标准，有独立的办公机构；乡官为县廷的外部吏，是县廷官吏的主要组成部分。乡的建制，“乡、亭亦如之，皆秦制也”[4]。乡有一定的面积标准，其面积大小，“凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二”[5]。秦国一县约分割为四个乡，乡大率方几十里。一乡的人口多少秦国文献不载，参考《安徽天长西汉墓发掘简报》，六个乡总户数为9159，总人口是41465人，每户4～5人，平均每乡约6911人，秦国的乡亦大概如此。乡下辖里。
（五）里吏
凡是参与里的公共事务管理，经过合法程序受政府任命，包括县级、乡级政府任命，或者由里的主要里吏任命，经上级批准认可，均是里吏。里吏承担着一定的里的事务，享有一定的报酬，拥有相应的权利，负有一定责任。按里吏的重要性不同，我们可将其分为核心里吏和外围里吏两部分。核心里吏形成里部的权力中心，是里行政事务的主要落实者和领导者，他们对里行政负主要责任。其职位主要包括里正（里典、里魁）、田典、里佐、伍老。外围里吏职位包括里监门、什长、伍长，他们距里的权力中心稍远，有“半民半里吏”的性质，受核心里吏领导，承担里次要的行政责任。
（六）乡官、准乡官
秦国的“乡官”一词，在里耶秦简中作为专有名词出现，指秦国乡政府的正式在册官吏。按照文献所载，乡官职位名称包括乡三老、乡有秩、乡啬夫、乡佐、乡游徼等。进一步分析史料可知，乡三老的性质与后几种吏员有着本质差别。乡有秩（乡啬夫）、乡佐、乡游徼、乡守（乡主）、田啬夫等是国家正式官吏。关于这两类人群，文献记述简略。前者不是国家正式官吏，不食国家俸禄，介于官民之间，是沟通乡里民众和县乡官吏的纽带；后者是国家正式在册官吏，按要求履行公职，享受相应的待遇。前者称为“准乡官”，后者称为“乡官”。
（七）亭部吏
秦国基层社会的亭源于边疆用于防御外敌的亭障，战国初期秦国拥有这种防御性质的亭。秦国以文书御天下，其后亭的职能不断增加，兼有传送书信、为行人提供食宿的功能。普通民众亦可在亭部留宿，亭的作用在秦国发展强大的过程中变得日益复杂。
亭的辖区称为“亭部”，亭的管理人员称为“亭部吏”，主要包括亭长、求盗、亭父、别盗等，他们属于政府专职人员，为斗食小吏。亭的负责人称“校长”，亦称为“亭啬夫”，全面负责亭的工作。求盗具体抓捕案犯，协助亭长处理日常政务。害盗的地位比求盗略高，职责同求盗。见于史料的其他亭卒还有亭丞、亭候、亭掾、亭父等。亭丞辅助亭长处理亭部主要政务。亭候，从事侦察工作，探查敌人或刑事案件消息等。亭掾是文职亭吏，负责亭部的文书工作。亭父，负责亭的内务。一个亭配备五六名公职人员，这样的配置是合理的。
（八）乡里行政
乡里行政与郡行政、县行政一样，都属于国家行政的一部分，“我们认为，行政是国家的一种主要职能，是国家政权根据宪法和有关法律，对国家事务进行管理的一种组织活动，是国家通过各系统行政机构，对行政权力的运用与实施。其目的是实现统治阶级的意志。这里包含三重意思：行政权必须属于国家；行政权限必须由国家宪法和法律所规定；行政的内容是国家的组织活动。”[6]我们界定乡里行政：凡是乡官里吏从事的属于履行上级政府安排的行政职能行为，凡是依法落实国家政治、经济和社会事务所需要承担的职责和任务，均属于乡里行政。乡里行政是实现国家内外职能的基础，是国家职能的有机组成部分。
[1]周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，2005，绪言，第1页。
[2]周振鹤、李晓杰《中国行政区划通史》（总论、先秦卷），复旦大学出版社，2009，第9页。
[3]周振鹤：《中国地方行政制度史》，第140页。
[4]《汉书》卷十九上《百官公卿表上》，中华书局，1962，第742页。
[5]《汉书》卷十九上《百官公卿表上》，第743页。
[6]史正宪主编《行政学概论》，兰州大学出版社，2008，第2页。