二 整合不同伦理理论的路径[6]
以上表明，不同的规范伦理学路径，为公共行政的规范性基础提供了不同的资源，或是注重结果，或是注重原则，或是注重美德，各具特色，所提供的价值标准都不可或缺，亦无法互相取代。然而，由于种种原因，使得我们不得不依赖一种综合性或整合性的伦理路径，那么，其必要性何在？整合的可能性如何呢？
（一）整合不同伦理路径的必要性
关于整合的必要性，我们很容易想到以下几点：首先，现代社会的价值多元特征，对这一多元事实的回应，就是建立起一种宽容的道德，能够容纳不同的价值而不在其间作出随意的偏袒和取舍。正如波普斯所说：“道德决策通常牵涉到在不同的相互冲突的价值中寻找平衡。这一类的‘道德多元主义’是很实用的，并且与作为现代民主社会特征的价值多样性相契合”[7]。由此看来，功利主义伦理学注重效益和福利、康德伦理学注重对福利背后及作为福利的主体的（个）人、美德伦理学注重人内在的性格和美德，其偏向各有不同，其中所受到关注的关于人追求幸福、关于人的权利和尊严（包括公平、诚实等）、关于人的美德追求和人格完满（包括人对情操的内在价值及自足性的重视）等，实际上是难以互相取代，也难以排列优先次序的。进一步说，由于公共行政是对人们不同的需要的涵盖、洞察和权衡，因此，不同的价值至少必须有得到考虑的平等的机会。
其次，公共行政自身所需要的价值标准绝非单一，而且在经验和实践中，人们很少纯粹目的论或义务论或美德论地行动。例如林肯很难说是单纯的目的论者或是单纯的义务论者，通常认为二者都有。在这一点上，美国学者布莱迪认为，最好的伦理推理，无论与公共领域还是商业问题相联系，总是功利主义或者形式主义的。（康德）形式主义的推理可被认为是分析伦理问题的普遍和熟悉的策略。例如在平等问题上，主要是形式主义的；在自由问题上不像平等的情况，占统治地位的是功利主义；在财产问题上，功利主义和形式主义常常并用。布莱迪认为，在伦理理论中存在本质的双重性，更为现实的对伦理理论的研究途径，可能是同时承认功利主义和康德形式主义的合法性和有用性。因此，究竟运用功利主义还是形式主义要依问题而定。[8]
最后，我们所讨论的几种伦理学路径中的任何一种都无法独自担当为公共行政提供道德基础的重任，使得单独依靠其中任何一个路径都存在风险。迄今为止的公共行政伦理学文献所探讨的，更倾向于对后者的分析，尤其是强调指出单独依靠某一伦理路径的风险。例如，在多元的时代，伦理学，特别是应用伦理学常常聚焦于解决具体实践中的伦理冲突，而美德伦理学却常常被认为无力解决伦理冲突和道德困境，也无法提供给我们的道德决策以确定的指导；目的论似乎不够尊重道德原则，而义务论似乎太教条地使用那些原则。如果三个路径分开使用，甚至可以导致非伦理的结果：狭隘地遵守原则可能证明盲目遵守秩序是合理的；对结果的关注可能变得权宜；自义的人可能看不出自己的行为有问题……而兼顾其他路径则可能规避这个风险。例如，对原则的过分恪守，就如人们批评康德伦理原则的那样，其僵化的特点会在很大程度上被考虑结果，以及考虑具体情形下有美德的作为所冲淡；而对美德的过分依赖可能导致一种没有界限的误导，如果同时考虑原则的刚性，并通过评估最大好处，则会重新得到聚焦，对仁慈目的的追求而不考虑手段的伦理问题，可以被原则所制止，被美德所人性化。三个途径结合一起运用，可以防止运用单个原则的缺陷并且平衡了思考伦理问题的方式：美德的途径靠的是感觉和反思；原则用理性，结果主义则靠分析。
在这一点上，汤普森（Thompson）始终一贯的观点也是个例证。他认为“公共行政人员必须关注权利、规则和义务，其中许多是从法律中引申出来的而且采取了法律的和道德命令的形式，但公共行政人员的政治角色和自然性情限定他们至少要很急切地关注结果”[9]。他还认为，如果无限制地应用目的论伦理学会给公共行政带来危险。像汤普森告诉我们那样，必须整合一些有关公平和民主的过程。这些过程本身可能也必须被看作是目的或结果，真正关注结果的伦理学理论必须平衡功利、权力、正义和自我利益。[10]
这样，整合不同的伦理学路径，就成了必然的选择，虽然其中的困难是可以想象的。如此，为公共行政建构道德基础的努力就只能是综合各种理论的长处，汇总各种伦理理论的特点和优越性。学者们固然愿意在象牙塔里流连，但实践的需要却迫使他们去拉近与实际的距离，尽管有人可能会认为那些实践的问题太琐碎、太消极，不足以精致到符合学术的标准。
整合各个不同的伦理学路径，也是当代西方公共行政伦理学发展的趋势。在当代西方，例如当代美国，为公共行政建立一种广泛的道德基础的努力是有其特定的历史背景的。众所周知，美国当代行政伦理学的发展历程，可以说是异彩纷呈的。从对具体的政策问题例如国防、教育、科学技术的研究和运用，到对抽象的伦理原则问题的探讨；从对实质性的伦理问题的讨论到建立程序性的伦理规范；从政体的价值到组织内部的伦理，不一而足。但在发展的特定阶段，学界和实务界却认识到，今天的实务人员和学者所面对的不应该是在多样性的视角，例如道德教育、问题辩论、个人伦理或伦理分析中进行选择，而是要发现更为全面的一个途径，以便理解这些分歧的伦理和价值视角。这样做对实务者和研究者有什么益处呢？答案是，现在政府被要求处理越来越复杂的和在质上不同类型的问题，且技术上不断快速的进步给社会提出的问题，现有的伦理和哲学体系至少部分地说是不足的。[11]尽管人们在过去已经注意到了政府伦理学的历史发展，但几乎没提供什么系统性综合和批评性考察的视角。
我们可以看到，现存的文献中已经存在几种试图整合不同的伦理学路径的努力。首先，是库珀试图建立一种综合性的伦理架构。在《公共行政之公民身份伦理》一书的序言中[12]，库珀指出，该书不是关于行政决策的手册，也非阐发行政行为具体作为与不作为的规范。相反，他尝试提供他认为公共行政伦理学在发展的那一阶段最为需要的东西——一个广泛的根本的视角，以建立行政人在美国政治中的合法性地位，在此基础上，具体的规范和规则（codes and norms）才能够由实务人员、学者和公民组成的群体连贯一致地发展起来。在这个意义上，它反映了尝试发展公共管理的民主伦理的趋势，在该伦理的基础上，才能讨论伦理决策的技巧和职业伦理学的规范问题。
无论这一努力是否成功，它都反映了要改变对公共行政某一特定领域的伦理问题的研究，而着眼于建立一个共同的行政伦理学基础，为局部或区域的公共行政伦理奠定规范性基础。另外一种尝试，则更直接地关注各种不同的伦理学路径之间的取舍和整合。这方面的努力，目前为止，可见于两个类似的典型的做法中。一种典型的做法是查尔斯·加尔法罗（Charles Garofalo）与丁·杰若斯（Dean Geuras）在各种规范伦理学之间进行取舍和整合的尝试。他们认为，现有的文献缺乏一种为行政思想和行为提供清楚的和基本的伦理基础，尽管在这一领域不断有新作诞生，但其伦理假定和想法往往缺乏坚实的基础。那些从行政伦理学文献中寻找答案的行政人们难以为他们的决定和行为找到系统的理论和实践的伦理基础。那些文献，虽然在很多方面很有价值，但倾向于不完整、不一致而且偶尔还不连贯。[13]因此，他们致力于发展一种全方位的作为公共行政理论基础的伦理，并且认为，在公共行政理论中存在的二分，例如政治与行政、官僚的与民主的伦理之间的二分可以被他们整合过了的客观伦理学所协调。
另一种典型的做法，见于当代西方公共行政伦理研究发展的历史脉络之中。早在1988年，登哈特就指出，如果哲学家们都不能在不同的伦理学模式或路径之间进行选择，那么实务者就更可以不必做非此即彼的选择了。[14]在由William L.Richter及Francis Burke合编的《打击腐败，鼓励伦理：管理伦理的实践指导》1990年的第一版中[15]，就在第一章引用康德的《道德形而上学原理》、密尔（穆勒）的《功用主义》、亚里士多德的《尼科马克伦理学》等部分内容，来详细分析关于美德、原则、结果三项内容的不同视角，来探讨管理的伦理基础。而Carel W.Lewis则在1991年提出要依据伦理、法律和效果来评估决策。[16]2003年，James Svara 发表了《伦理三角形：行政伦理基础的综合》一文，正式围绕着“义务”，将美德、原则和结果三个路径综合起来，[17]到了2004年，James S.Bowman等也直接沿用三角形的伦理理论框架[18]，认为可用于决策和个人的伦理推理。2007年，James Svara 在其出版的专著《政府及非营利组织中行政人的伦理学入门》中，提出建立以“义务”为中心，包含“结果”、“原则”及“美德”的“伦理三角”，以便为实务者提供一个多元视角的公共行政伦理体系。[19]至此，关于行政（管理）伦理三角的讨论已经臻于成熟，其必要性是大家能够达成的共识，似乎无须进一步的论证。
（二）整合不同伦理路径的可能性
正如加尔法罗与杰若斯所观察和归纳的那样，在公共行政领域，有些学者主张功利主义，有些主张义务论；有些发现它们的复合是很难的；有些观察到在当代公共行政中目的论和义务论的不同因素，并认为它们可以互相妥协；有些承认目的论和义务论在理论上的区别，但注意到它们在实践上的混合；还有些公共行政学者，例如桑德勒（Ralph Chandler）和波普斯（Gerald Pops）认为，目的论和义务论并不一定像人们所普遍设想的那样截然不同。[20]
我们很难将截然不同的东西整合在一起，如果康德主义伦理路径、功利主义路径及美德路径是风马牛不相及或者是纯粹针锋相对的话，那么要整合它们在同一个伦理体系中，就会是相当困难的。实际的情形如何呢？穆勒在评论康德的伦理思想时指出：“当康德提出将‘你当如此行动，使你的行为准则成为全体理性人的准则’作为道德的基本原理，他事实上承认，个体在良心上对其行为的道德美德进行评判时必然考虑到了群体的利益或至少是一视同仁地对待其他个体的利益。否则，他的话就失去了意义。因为极端自私的行为不可能为全体理性之人所接纳，要理所当然地被认可为准则则无异于天方夜谭，哪怕再能言善辩之人也无法坚持这样的主张。所以，如果说康德的这一基本原理有何意义，它的意义无疑在于要求我们应当用一种为所有理性之人认可的法则来引导我们的行为，造福于群体。”[21]这就表明，功利主义者认为，康德的伦理路径要想成立，则必然包含着功利的内涵。
在这一点上，加尔法罗与杰若斯也认为目的论和义务论之间的区分不是绝对的，而是可以相容的。首先，康德的义务论包含着目的论，康德的理论中包含了目的王国以及康德对他人福利的关注，因此，他们追随别的理论家建议康德理论与目的论的整合的观点，认为康德的义务论蕴含了目的论。例如，康德在《实践理性批判》中清楚明白地指出，人类行为是有目的的，更重要的是，他们注意到，对康德来说，理性自身能建立客观的道德目的，理性作为自身目的的存在，以及目的王国的建立，后两者很清楚地隐含于绝对命令的第二个和第三个公式中。这表明，虽然义务论的路径比较优越，但它也不能完全脱离目的论而存在，尽管它并不单纯依靠功利的计算本身。
至于康德主义与美德路径的关系，当代西方伦理学中有所谓“美德伦理学”与“义务伦理学”的争论，将亚里士多德与康德分别作为代表，指出他们之间的矛盾和对立，尤其是认为康德的义务论是一种形式主义，与注重品格的美德路径是互相对立的。然而，台湾学者李明辉却严正指出，“根据西方最近的相关研究，亚里士多德与康德的伦理学虽属不同的类型，但在德行论方面却有相当大的交集……认为康德只强调规范、义务，而不重视美德之陶冶，也是毫无根据的说法”[22]。确实，康德于1797年出版的《道德的形而上学》一书的第二部分便是《德行论的形而上学基础》，康德将“促进自己的圆满性”视为一项“德行义务”，虽然康德是从义务的角度来了解和诠释德行的，但是，就康德的道德形而上学路径本身来说，它亦非纯粹的“形式主义”，而是有很强的“存心”向度，例如他所谓的“道德感”，即对义务的敬重感，因而有时也被归入“存心伦理学”的类型。
反过来看，功利主义的目的论也被认为是包含着义务论。例如，加尔法罗等的分析功利主义对后果的强调假定了义务论的普遍化公式，穆勒对幸福为什么是道德行为的最终目的的回答，其实预设了心理学的欲望：每个人都追求幸福。但是为什么从这里出发能够引导到功利主义所讲的幸福的最大化？这里除了假设义务论的前提以外，没有别的办法，这就是：即使牺牲自己的利益也有增进他人的幸福的义务依赖于义务论的要求——利他的行为比自我主义的行为更正确更好。这可以有几个理由：一是为了逻辑的一致，他应该认为他人具有内在的价值；二他有责任尽最大努力创造一个充满幸福的世界。而所有这些的论证本质上都是康德式的。此外，功利主义假设所有人的平等，一个人的幸福不比另一个人的幸福更重要，要想避开循环论，这些假设只能建立于义务论。[23]虽然穆勒将义务论所讲的正义建立在功利基础上，主张“基于功利之上的正义才是整个道德的主要组成部分，具有无可比拟的神圣性和约束力”，然而，他对正义却表现出一种无比的敬重，他说“正义这个名字事实上涵盖了数个层面的道德准则，这些层面的准则更贴近人类福祉的实质，故比起其他任何作为生活指南的道德准则来，正义具有更为绝对的义务性”[24]。或许这也从一个方面表明，功利主义不无义务论的向度。
功利主义持久不变的生命力，正在于其受到义务论的雕琢。至于论到功利主义与美德路径的关系，则正如弗兰克纳的研究所表明的，原则和美德本身就是相互依赖的，很难非此即彼，每个原则都有其支持性的美德。功利主义的原则就有相应的“仁慈”美德与之相适应，要求行为者具备尽可能增加行为相关者的好处的美德。
没有人会否认，行政人不可避免地要关注目的论和义务论的双重推理，然而，关于美德论的路径，在现代社会里却是被大大忽略的。前述加尔法罗他们，在论证不同伦理路径的整合的过程中，认为不需要单独处理美德路径的问题，而将伦理路径的整合归结为目的论（以功利主义为代表）和义务论（以康德为代表）这两个规则伦理学路径之间的整合。但是他们认为，美德伦理学既有目的论的因素也有义务论的向度。例如，他们看到，亚里士多德以性格为基础的理论具有目的论的方面，因为他把道德行为看作是表达了中庸的倾向，而那一倾向从社会来说是值得追求的。个人追求那些美德就像义务论者那样是为了其自身的，但他的追求一般来讲是有益于作为社会整体的。[25]
这里，我们将美德路径单列出来，目的是强调其不同于原则路径之处，在于其内在性和个体性。所有的政策都是人制定的，也都是由人执行的；所有的行为，其主体都是人，作为与不作为，都是人的意志的选择（我们不主张排除自由意志的宿命论），都受到人的情感的推动。因此，一个人如何，决定了一件事做出来的质量，也决定了义务是否得到履行，原则是否得到尊重，所应该有的正面结果是否真正得到展示。我们留意到，没有美德伦理学所倡导的人的内在美德，原则实际上不会自动地发生效用；另外，道德规则有其内在的局限性，它虽然可以应对日常的规则化和程序化的需要，但这些制度化的规则能够使人产生责任，却未必能够带来深沉的信念，产生真正的道德力量。因此，在我们整合了的伦理体系中，必须留下足够的位置给予美德伦理学所主张的人的内在美德和性格。因此，像加尔法罗那样仅仅将美德伦理学归结为目的论和义务论的综合未必是恰当的，因为正如我们在上一章讨论中弄清楚的那样，如果可以将义务论和目的论都归结为一种规则伦理学的话，美德伦理学的特点显然有别于前两者。当然，尤其是在公共行政领域，人员的美德是受着原则规定的，也受着结果的指导的，不是天马行空，更不是纯粹的主观意图，因此确实体现了目的论和义务论的双重向度。
以上可见，各种不同的伦理路径之间，实际上存在相互重叠的方面，每个途径的成立的依据，或多或少都是以对其他路径的依赖或尊重为前提的，或者说在某种程度上包含着其他路径的内容，作为论证行为的道德价值的不同伦理路径，我们也很难想象它们之间是完全相互排斥的，尽管它们之间在视角上存在很大的不同。既然如此，一种整合了不同伦理路径的“综合伦理”，既是必要的亦是可能的了。
在公共行政领域，美国学者罗尔在1986年就告诉我们，公共管理是在各分支之间的拉扯以及它们所代表的价值综合体之间的平衡之轮，而行政人则把他们自己的价值和推理形式带入那个平衡行为中去。我们以“问责”为例，问责就是个复杂的任务，它是一个遵从规则、得到结果以及显示具有某种价值（胜任、正义、效率、回应性等）的正面形象的产品[26]，这从一个角度表明了问责所诉诸的，不是单纯的结果考虑，也不是单纯的原则考虑，而是一个综合的考量。
伦理路径的整合所带来的益处，在于这一综合发挥了各自的相互补充和相互完善的特征。如果整合的理由是充分的，那么又应该如何整合，整合出来的是什么样的呢？加尔法罗指出，目的论和义务论的统一（unification）有两种方式，第一种是把它们看作是一个整体的不同部分，好像蝴蝶的两翼，第二种是把它们看作表达同一样东西的不同的但却是一致的方式，例如“红色”与“肉眼可见的最短的光波”。他们赞成第二种方式。第二种所表达的信息，类似于现代心灵（mind）理论家们经常论证的心灵和大脑是不可分割的整体的观点，即当人感到痛时，两个事件在同一个时间里但在不同地方发生：一在大脑，二在心灵。但不可以由此得出结论说，任何精神事件的经验都可以在其中的任一方式下得到同样好的表达。在不同情况下，其中一种表达可能解释得更清楚，但很显然，在心灵理论那里，肉体和精神的描述是互相补充而不是互相排斥的。[27]
然而，如前所述，加尔法罗的缺陷，在于忽略了美德路径的独特性，因此，整合出来的不过是“两翼”而已，而更近的行政学者Svara 却以“伦理三角”的方式来表达这种整合。他认为，公共服务伦理就是以责任为核心，以“义务”、“结果”和“美德”为三角的一个三角形模式。
功利主义：关心行为所带来的苦乐（结果）；康德伦理：关心行为自身是否出于对义务的遵从（义务）；美德伦理：关心行为是否出于人的美德和人格（美德）。从理论上说，这三者之间在精神实质上不尽相同，功利主义与康德伦理更被认为是相互对立的。边沁抨击苏格拉底、柏拉图和康德那种精神性的、彼岸式的道德境界的探讨，认为这类思想家是“制造胡说八道的行家里手”，因为这些人基本上不从快乐入手来谈道德，而边沁认为，脱离了快乐来谈价值，其实没有什么价值好谈。[28]但康德也同样激烈地反对像功利主义那样把道德建立在感性的基础之上，认为他们所建立的是生理学而非伦理学，认为密尔的功利主义只是让人们“想要”做正当的事，而不是让人们感到他们“应当”做正当的事。功利主义者自认为，从效果上看，他们的学说比主张动机和无私的康德道德，更能激发人们的道德行为。然而，功利主义虽然在实践上因其操作性强的缘故不能不被人推崇，在理论领域，却往往最终遭到人们的批评，甚至在道德领域一直没有一个好的名声。[29]
因此，三角形模式并不根除分歧的诠释和环境、关系和目标。但我们看到，它确实提供了一个建立于人性的伦理基准，而非一个人为强加的命令以便适应业已确立的思想制度和权威结构；而且很重要的是，这样一个整合了的框架才可能忠实于公共行政的现实。所以，无论如何，我们在同一情况下，总要清楚地提出问题，并且总要认识到，把政策或管理问题分割成它们的原则、目的、结果等组成部分，并且分开来判断和行为是不符合现实的，而且在不同的价值之间进行人为的取舍也无助于问题的解决。