一 改革开放以来宪法发展的重心转移

（一）宪法发展的三阶段

“八二宪法”主要分三部分，第一是总纲，第二是公民基本权利和义务，第三是国家机构。纵观各国宪法史，这三方面的发展常常并非同步，而是呈现明显的先后缓急次序。^[2]根据缓急次序，可以将“八二宪法”的发展过程分为三阶段。在第一阶段，无疑是国家机构的发展最为重要。经由“文化大革命”等一系列运动之后，法制遭到严重破坏，各项制度百废待兴。1982年宪法全面修改后，其所规定的诸多国家机关迅速步入正轨，恢复正常工作。尤其是全国人大和法院、检察院开始正常运转并有序开展工作。在20世纪80年代初期和中期，全国人大及其常委会制定了一系列的法律，为经济社会发展和改革开放事业搭建了基础框架。可以说，经由党的十一届三中全会的拨乱反正，以及新宪法的生效实施，国家经济和社会秩序得以迅速夯实和稳固。

宪法发展的第二阶段，主要围绕经济建设而展开。这一阶段的宪法发展可以分为两个方面。一方面，围绕公民诸多基本权利而展开。事实上，自1988年《宪法修正案》改变了《宪法》第10条第4款禁止土地出租的规定，每次宪法修改都会涉及公民基本权利。例如公民的个体、私营经济自由等相继进入宪法。至今《宪法》中公民基本权利体系相比于传统社会主义宪法，相比于1982年《宪法》全面修改之时已经有了明显变化。诸多基本权利相互配合、互为依靠，已然形成一个具有中国特色的基本权利体系。另一方面，经过修改，社会主义市场经济体制已经在《宪法》中得以确立，诸多相关条款相辅相成，共同发挥效力，保障市场经济体制深化发展。^[3]

相对于宪法发展的第二阶段以经济建设为中心，此时此刻正是宪法发展第三个阶段——以国家治理体系和治理能力的现代化为中心。党的十一届三中全会确定以经济建设为中心，实行改革开放。而十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化，其背景在于，改革开放以来经济领域发展突飞猛进，然而国家治理和社会发展以及文化领域的进步相对缓慢。

近年来经济领域发展渐趋稳定，进入新常态，但是经济建设发展所带来的诸多社会问题日益凸显。许多社会任务本应由国家完成，但常常效果不佳或没有完成，严重损害了公民个体的诸多基本权利和公共利益。如果参照《宪法》第2条所划分的“国家、社会、经济和文化”四个领域，那么就能看出，之前的宪法发展侧重于经济领域的发展。同时，依据“国家、社会、经济和文化”这一经典划分可见国家治理是相对于经济建设、社会文化发展而言的，其所关注的是国家权力本身运作的原则和效果。

（二）从经济建设到国家治理

经济领域与国家治理领域奉行不同的逻辑、理念、原则和机制。经济建设所奉行的逻辑只关注成本和收益，不同于国家治理所依凭的政治逻辑和法律原则。经济高速发展给社会带来诸多问题。国家不能继续只重视经济建设，不能再以经济利益最大化为政府行为准则；国家应重新调整其与经济建设的关系，应更关注自身内部的运作，即国家治理。^[4]简言之，在宪法发展的第三阶段所加速的国家治理现代化实际上就是国家权力现代化，具体可分为以下两方面。

一方面，以国家治理现代化为目标的宪法发展与以往的以经济制度改革为目标的宪法发展有明显差异。宪法发展只依靠经济发展显然是不够的。在第三阶段，宪法所追求的发展，是平衡、全面、有机统一的发展，不只是经济，社会、文化和国家这三个领域都应该同步发展。其中尤其值得强调的是，依法治国或法治是国家治理的基本模式。按照这一观点，就应依照依法治国原则，将国家治理体系转化为法律原则和规则，将国家治理能力转化为规范性的标准或准则。许多学者主张，国家治理就是治国理政；国家治理体系，就是治国理政体系的总和。宪法要求国家相对超脱于经济建设，不能再以GDP为唯一指标，而应切换为治理逻辑，以最广大人民的公共利益为目标。就此而言，强调国家治理现代化，就是在用法律给经济理性划界限。^[5]

另一方面，在国家治理体系和治理能力中，除了学界广为讨论的监察制度，中央与地方财政关系也是一个重要指标。此处之所以以中央与地方财政关系为抓手，乃是因为这一关系前系国家与公民的税收关系，后连政府的支出责任和事权，事关中央和地方国家机关的权力划分。早在1994年的“分税制”改革就重构了中央、地方政府关系以及各自治理能力。^[6]具体来说，可把“两个比重”作为判断国家治理能力的量化依据。所谓“两个比重”，即财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重。^[7]但是宪法发展进入第三阶段，表现在宪法要求国家不仅需要承担保持政治稳定、保卫国家安全、维护社会基本秩序的任务，还需要调控和引导经济发展，更需要承担市场经济和科技发展所带来的诸多社会任务，如社会保险和环境保护。这些新增加的国家任务必然需要巨额财政收入，否则难以想象如何完成宪法赋予国家的繁重复杂任务。有学者直接指出，以往的财税体制改革，多是作为经济体制改革的组成部分；然而自十八届三中全会起，财税体制改革不再着重于经济领域，而是回归于国家治理现代化。^[8]