第一章 绪论：问题与方法

一 问题的提出

（一）诉讼量的长期徘徊需要关注

1.行政诉讼案件量在三大诉讼中占比少

我国的行政诉讼制度相比刑事诉讼、民事诉讼起步晚，行政诉讼的实践发展相比其他两大诉讼也比较缓慢。自1983年法院依据1982年民事诉讼法草案受理行政案件以来，全国一审行政诉讼案件在三大诉讼中的占比一直未超过2%。而一审案件多数由基层人民法院进行审理，考察基层人民法院的行政审判实践发展历程是一种能发现真问题的方法，有助于学术与实践进行针对性交流融合，探索现象背后的机理。

2.占比少背后体现基层审判困境

与行政诉讼占比少同现的是公认的“立案难，审判难，执行难”的多年实践困境。研究全国的诉讼量是一个抽象且难以全面深入细致的论题，选择一个“麻雀”样本进行深入考察和全面的剖析是一种“以小见大”的发掘审判困境的研究方法。R区作为西部一个中等水平的市辖区，从改革开放之初以乡、镇为主扩展成为如今的城市中心区域。在这个发展的过程中，R区行政主体的管理活动发生了改变，产生的行政争议也在不断变化。1987～2016年，R区行政诉讼量与民事、刑事的比例走势与全国相似，20多年与全国诉讼案件量的曲线走势也一致，诉讼率长期处于徘徊不升的状态，是具有一定代表意义的样本。

3.徘徊形成的追问

俗话说“三十年河东，三十年河西”，R区行政审判实践为何会出现诉讼率的长期徘徊？究竟这30年间行政诉讼在基层的运作实践哪些产生了变化，哪些又没有产生变化？是什么导致了变与不变？结合相应时空社会背景考察R区诉讼率的变化及探究背后的社会原因，探索基层行政诉讼实践的发展历程，可以为新行政诉讼法“自下而上”的实施完善提供经验参考。

（二）“自下而上”的基层实践需要重视

一种诉讼制度的推行，一种顶层设计的逐层落实，基层是关键。自下而上的需求反映、权力行使的逐层下沉，以其内在逻辑交织在基层审判实践中，使国家规范变成一种鲜活的问题解决规则并产生效用。基层审判的实践弥足重要，但是在制度制定的过程中，基层实践主体鲜有直接的参与权，当然也少有全面而深刻的直接话语权。制度能否根源于基层、适应基层，主要靠上级的推行。上级的考量有多少，对基层的现实了解有多透彻，真正替基层发言的度有多大，直接涉及制度对基层问题的回应程度和经验积累的吸收程度，从而也会影响制度在基层的落实程度。

（三）理论研究与基层实践需要交流融合

在行政诉讼研究中需要法学理论与实践进行有效沟通和交流，对“理论期待与实践现实差距有多大，理论研究与实践交流是否有屏障，理论能否指导实践或实践能否验证理论”进行解答。笔者查阅文献发现新中国成立后对行政诉讼实践研究普遍表达出对行政审判的困惑：如龚祥瑞、张树义等早在1993年就提出过行政诉讼法实施存在重大困扰；^[1]应星也通过田野调查于2009年提出对行政诉讼率的徘徊的疑惑；^[2]何海波也在曾2012年提出行政诉讼法实施二十多年仍然没有摆脱困境，^[3]……近30年，行政诉讼制度本身与其实施的社会环境均发生了变迁，行政审判实践究竟走过了一个怎样的历程，产生了什么样的变化？为何学界对行政诉讼的困惑感仍在延续？

寻求疑惑的解答成为选择R区作为样本开展田野调查最基本的动机。考察R区行政诉讼实践的历程，通过数据等呈现样本实践的变迁及其变迁的影响因素，以探寻其发展机理及启示，即成为形成命题并写作的初衷。