第1章 导论
1.1 大转型与政府职能变革
1.1.1 转型中国
经过近40年的改革开放、市场经济的推进，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但是，经济的迅速发展并没有在根本上解决我国社会发展和政治发展问题。一方面，经济总量的增加并没有带来财富分配的公平化，相反，社会不公加剧、社会矛盾激化；另一方面，政治改革和社会改革远远落后于经济体制改革进程。于是，随着改革开放的推进，有些学者对转型中国的未来存在焦虑。[1]对中国转型未来的持续讨论（秦晖，2003）[2]，在学界形成了一系列针锋相对的观点：在民主演变者眼中，我国经济增长和市场体制改革将推动政治改革，政治体制的民主化将是可能的；而崩溃论者则但心，社会不公和社会矛盾激化可能导致政治社会的崩溃；折中论者则以弹性威权主义者为代表，他们认为“中国模式”具有特殊性，中国可以通过制度创新适应全球化和经济变革的挑战（Florini，Lai ＆ Tan，2012）。
即便这些观点非常分散，无论是乐观还是悲观，有一点可以确定，我国社会转型过程确实面临重重困境——中国已经陷入“转型陷阱”。经济体制改革确实带来了经济增长，但是，经济增长导致的社会分配不公已经十分严重。有学者认为，我国经济体制改革并没有完成，而所谓的“权贵资本主义”和改革共识的破裂可能正在耗蚀我国经济体制改革的空间（李朝晖，2003）。从社会改革来看，激化的社会矛盾和社会冲突有可能逐渐撕裂中国社会。从政治改革来看，虽然政治改革有所进步，但整体而言，相较于经济体制改革，我国政治改革进展相对较慢。总体来看，无论是经济改革还是政治改革和社会改革，中国都已经处在十字路口（Florini，Lai ＆ Tan，2012）；对于中国的未来而言，深化改革成为唯一的出路。
对于中国来说，深化改革的关键在于政府改革。然而，总体而言，我国的经济社会危机则似乎与我国的经济发展拥有着同一根源（黄宗智，2009），即我国特殊的政府改革历程。一方面，经济社会的发展本就来源于政府改革的进程：经济发展来源于政府的权力下放和市场体制建构，社会组织和公共领域等的出现也与政府的社会分权高度相关。但另一方面，诸多经济社会问题的出现都与政府制度安排的政策选择高度相关，或者说，与政府职能转变“不到位”有关。对此有学者认为：社会分配不公与我国经济部门的“权力化”以及不同经济部门的制度变革历程高度相关（Wang，2008），政府权力改革亦被视为进一步改革经济体制的关键（李朝晖，2003）；经济体制改革陷入的“改革困境”与我国政府-市场之间的制度性共谋（或有人称之为“密友资本主义”）高度相关（萧滨，2002；徐贲，2004；岳健勇，2011）；社会体制改革推进的迟缓与社会领域可能存在的政治风险高度相关，社会管理体制改革的动力不足。所以，理解我国政府改革的逻辑，对于理解转型中国的历史逻辑具有非常关键的意义；而要理解中国未来可能的走向，深入挖掘转型中国的历史逻辑也是较为根本的。
1.1.2 政府改革与政府职能转变
一直以来，我国面临的诸多社会问题都与政府改革存在一定的关系。但是，由于我国特殊的制度历史，政府改革包含着非常多样化的意义。总体而言，我国的政府改革主要包括两方面的内容：其一，政府改革是指行政改革，主要是针对政府的组织变革，对于中国而言，这仅仅是整体政府改革序列上的“末端”；其二，更多的学者将政府改革的范围扩大到政治改革的范畴，将政府改革视为整体政治改革的关键部分。从这一视角来看，政府改革包含非常多样化的内容，包括机构改革、纵向的行政体系改革、编制改革等。其中，在整体的序列中，政府职能是基础，是政治改革与行政改革的基本承接点，构成了理解我国政府改革的“支点”。
为什么“政府职能”会成为理解我国政治-行政体制改革的关键？从这一概念的内涵来看，政府职能的本质是政治-经济/社会权能领域的划分，这几乎构成了我国政府改革的最为本质的问题。从理论上来看，在我国“行政吸纳政治”以及“政治行政化”的前提下，很多问题都变成了行政学问题（康晓光，2002）；进一步，行政问题最终又被视为一种解决政治问题的终极方案。于是，在政治与行政之间，在当下视野之内，或许没有什么比“政府职能转变”更能切中我国政治-行政体制改革的所有筋络了（江濡山，2002）。而从当下的研究来看，一方面，针对政府职能转变之政治意义和政治效能的研究恰处于最为核心的地位，即便在“国家治理体系现代化”这一“盖子”之下，政府职能转变仍然扮演着最为核心的角色（薛澜、李宇环，2014）。另外，我国对于政治改革的研究倾向于在“权力-权利”概念之间进行思辨分析，没能在经验层次上系统地切割我国政府的边界；同时，针对我国整体改革历程的研究又主要是在政治、经济、社会等分割的领域进行的，并且，谈转型必谈经济，这样的研究压缩了转型中国的经验边界。无论是对政治改革之经验的整体承接，还是对分割的转型领域的经验性整合，政府职能转变都是一个非常关键的经验性概念。于是，政府职能转变成为理解我国社会转型和政治改革的关键节点，成为探寻未来中国前景的灯塔。如是，理解我国政府职能转变的过程和逻辑，对于理解我国整个改革面临的困境和未来都是至关重要的。
这样的学术关切也在与现实的交会中得到了国家政策的响应：1984年，《中共中央关于经济体制改革的决议》中明确提出“实行政企职责分开，正确发挥政府管理经济的职能”（中共中央文献研究室，1997）。虽然这一提法有特定的经济局限，但“政府……职能”首次写进中央文件，也说明了对这一界定的认可。政府职能转变是承接政府与市场-社会关系的节点，对于理解我国政治经济社会变革都具有核心意义，所以，转变政府职能这一问题在各种张力下迅速成为学界的研究焦点。基于此，研究我国政府职能转变的动力机制和核心逻辑，对于理解我国政府职能转变的历程，预测我国政府职能转变的方向等都具有非常重要的价值。
1.1.3 塞壬（Siren）与“咬尾蛇”：政府职能转变的悖论
如上所言，我国政府职能转变是在“行政管理体制改革”的视角下提出的，于是，我国政府职能变革也是被纳入最为基本的行政改革序列之中的。对于我国政府职能变革的研究，人们要么将其视为一个回应危机的过程，将其视为经济社会变革的“映射”；要么将其视为一种推进我国政治改革的“工具”，以此界定政治改革的理想方向。最终，无论是概念内涵还是理论分析，政府职能转变的内部理论机制都没有得到深入的关切。但是，政府职能转变在本质上仍然是一个政治学问题，其涉及的是政府权力范围的划分，这种转变是一个权力分配的过程，而不是一个社会收益最大化的功能性过程。所以，从本质上而言，政府职能转变的历史从来都不是一个单纯的危机回应-问题解决或社会收益最大化的过程，而是一个权力转移的过程，这一过程伴随着非常多样化的权力运作策略、权力协商甚至暴力冲突。
如果将政府职能转变视为权力转移的过程，那么，其必须面对一个核心的问题——也是我国政府职能转变研究中经常讨论的问题：政府职能变革的动力机制。这与我国政府职能变革——或者说整体改革的制度历程——有关：我国是从“全能主义”政府模式开始的，在起点上，政府包揽了几乎所有的经济社会治理事务。国家已经建构了一套涵盖市场和社会的层级控制体系，居于市场和社会之上，从而在根本上构建了政府变革的基本障碍，作为超组织实体存在的政府持续保持着自身的强势。但从当下来看，无论对政府职能转变的程度持悲观或乐观的态度，我国政府职能确实发生了重要的转变，政府不仅将诸多的经济事务治理权交给了市场，即便在具备一定政治威胁的社会领域，政府权力的下放也是显著的。那么，这样的动力机制从何而来？为什么拥有权力的主体愿意将权力转移给其他主体？
在古希腊神话中，没有一个水手可以从塞壬岛走出——海妖塞壬会利用歌声魅惑水手，使其失去心智，让船只触礁。古希腊勇士奥德修斯为了通过塞壬岛，命令自己的手下用铁链将自己捆绑在桅杆上，以逃避塞壬的魔歌。[3]奥德修斯之所以愿意自缚双手，在于对未来危机的理性预期。这也是解释西方国家政府职能转变的关键。西方国家政府职能转变的过程在很大程度上是一个权力冲突和争夺的过程，无论是现代西方国家的构建，还是针对这一利维坦的约束体系的建构——特别是宪政-民主体系的构建，抑或对国家边界和范围的界定，都是一个政治冲突的过程。要么通过暴力冲突和革命重新界定政府边界，要么政府感知到社会环境的压力——且这种压力可以通过制度机制传导到政府的手中，所以，西方国家政府边界的界定几乎可以理解为“奥德修斯的自缚双手”。[4]而这样的自缚双手则是通过一系列外在的制度性机制确保的。
这种解释逻辑也渗透到针对我国政府职能转变的研究中。在这些学者看来，我国政府边界之所以发生改变，正是因为“塞壬”的存在——所谓“危机是改革最大的推动力”（裴敏欣，2004）。但与西方国家政府职能改革过程不同，一方面，西方国家政府职能更多的是向社会“要权”，而我国政府职能转变的过程则是向国家“要权”；另一方面，西方国家的政府职能转变过程充满了暴力冲突，我国虽然也存在一定的社会冲突，但其政治性非常有限——甚至可以说，我国政府职能转变的过程具有非常强的主动放权特性，甚至是自上而下的强制性放权。这一过程是否有强大的“塞壬”似乎很难界定；即便有“塞壬”的存在，其影响政府职能转变的理论机制也需要更为精细的分析。更重要的是，一方面是主动放权，另一方面，在很多学者看来，无论是深化改革还是政府职能转变，“最大阻力来自政府自身”（张志敏，2009）——广泛存在的利益黏滞和路径依赖（龚益鸣，2003；吴国光，2004；锁利铭，2007；于宁，2008），这比“塞壬论”更符合我国改革以及政府职能转变的经验事实。[5]政府作为追求自身利益最大化的主体，政府职能转变的过程本就是“自我革命”的过程。于是，我国政府职能转变的过程更像是一只“咬尾蛇”——即便“塞壬”如此强大，但如果需要奥德修斯自断双臂（所谓“壮士断腕”）甚至自取灭亡，这样的政府职能转变逻辑就可能充满张力和悖论。
在这样的悖论之下，我国政府职能转变的动力机制是什么？如果，政府职能转变的核心变量来自“塞壬”，即一系列来自经济社会的环境危机和压力，那么，这一影响的理论机制是什么？特别是当其面临“咬尾蛇”问题时，其影响会怎样被政府的自我利益追逐所协调？如果我国政府职能变革的核心动力来自“自我革命”，那么，在“咬尾蛇”逻辑之下，是什么因素，通过什么样的理论机制，导致政府愿意转变自身的职能？或者说，这些因素可能确实促使政府“以变图强”，但其更可能“顽固不化”（康晓光，1999），那么，这种转变逻辑所促成的政府职能转变的边界是什么？这种政府职能转变会体现什么样的特点，并最终导向什么方向呢？