第一章 历史：地方权威的授权来源

一 官制以外的地方治理

历史研究表明，传统中国的治理结构有两个不同的部分，它的上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统；它的底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。^[1]这种治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的“分离”。在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上看，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着帝国的整体秩序，但在实际运作中，经过各级人员的变通（intermediaries）处理，帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务，双方都默认并谨慎对待管制领域的边界，除非基层无法处理的事务才上达官方。在这种情况下，地方权威的“自主”管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体，虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面，但事实是，分治的迹象“随处可见”。^[2]

倘若我们接受Shue的说法，称费孝通描述的地方控制领域为地方体（locality），我们可以大致推论，传统中国事实上有着两个互不干扰的秩序中心。一个是官制领域，以国家为权威中心，但对于基层社会而言，它的整合意义多是文化象征性的；而另一个则更具有实质性，因为它承担着实际的管辖权力，这就是在基础层次上存在的地方体中的权威。经过多年的实践，这两种秩序在各自的领域中形成了各自的权威中心，并学会了在互相的礼节性交往之外，小心避免触及他人领地，这一惯例实际上在两种秩序中间形成了隔层（gap）。因此可以说，建立在多种局部地方体上的国家政治制度，为广泛的社会整合提供的基础，主要是文化意义上的，而结构意义上的政治整合，事实上则在地方体的层次上完成，即由地方权威充任具体的管制。于是人们可以见到，只要取得了地方的象征性承认，国家从未谋求对地方体真正的、具有挑战意味的管辖权，^[3]甚至在治理的规则方面，国家也未能实际推行统一的管制原则，而是任由地方根据惯例掌断。在国家抽象原则下的“因地制宜”，一向是正当合法的，国家总是通过地方权威而不是企图取代他们治理地方社会。在地方范围内，尤其是在它的基础结构层，地方权威替代了国家所不能完成的局部整合作用。

地方整合之所以能够达成，在于地方权威的权力来源与地方体的密切关联。地方权威并非任何人可以担任，其权力及地位获得与三个因素直接有关：财富、“学位”及在地方体中的公共身份。只有同时拥有这三项资源，才可能进入地方权威的位置。其中，“学位”是科举进考后确认的功名，它可以增加学位者的社会声望，其他两项因素都只与地方社会有关。“财富”具有家庭或私人财产的性质，它构成了地方权威的经济基础。但此条件虽为获得社会地位提供了令人仰慕的经济条件，但并未对其权威地位构成最主要的决定作用。一些学者认为，更为主要的因素是“学位”：“在明清两代的大部分时期中，中国缙绅地位的由来只有部分是财富，而极大部分是（科举所得的）学位。”（何炳棣）^[4]但这似乎说的是一般绅士，而地方权威是绅士中的精英，是绅士涉入“地方公事”活动的结果，或者说，地方权威是处理公共事务、具有公共威望的绅士。有相当部分绅士，虽然具有“学位”和财富，但并不能成为权威，因为他们的活动局限在私人领域，没有在地方体中获得公共身份的地位。在这方面，华南人类学者的研究提供了颇为细致的观察。

历史上的珠江三角洲，宗族文化非常发达，单姓村普遍，地方领袖通常由族人产生，再获政府认同。他们多是祭祀、教育、水利和商会的主持人，他们管理的事情很多，行使的权力相当广泛，涉及立法（族规制定）、司法（极端者族中有杀人权）和执法权，更不用说祭祖拜神、组织生产、教育社化（如祠堂私塾）、调解纠纷、赈灾救济、应付官府等事务。由是之故，对地方领袖的要求非常之高。首先是智力要高（恐怕“学位”乃是证明^[5]），其次要懂道理，熟悉当地社会规范，再次是他愿意为社会服务。……他要清楚地表示自己愿意办公事，并表现出办公事的能力。这个人还要能代表该村出面，外村人有事找谁？被找的人就是村长。这个位置自然而然产生，也没有任命，但大家都知道，因为众人都来找他断事，在进行一些礼仪活动时推他出来，他便开始成为基层社会的领袖之一。……凭借经济实力创建祠堂，也可以通过笼络人心，顺理成章地成为族中或其某一分支的基层领袖。^[6]

公共身份的获得需要介入地方公事，这突出地显示在地方权威的社会责任方面。根据历史学者的观察，这些责任主要有三项。第一，地方学务——兴办学务，设馆授徒，修建社学、义学，维修官学校舍、贡院，修撰地方志等等，皆乃绅士义不容辞的职责。第二，地方公产——属于地方公共财产，比如经济事业，如育婴堂、恤抚局、粥厂、义仓、社仓等，皆由绅士管理、组织、积储和捐输。其中“社仓”作为地方公共经济利益的保障，绅士对其具有明白无误的管理特权。第三，地方公务——水利、桥梁、津渡的工程建设，也主要由绅士处理。^[7]如果加上教化、治安（团练）、断案、调节、祭祖、礼仪、书写、记账、福利等诸事，直接面民治事者非地方绅士莫属。而其乡里之“望”，即公共威望与身份，便从这些活动中产生。

重要的是，此“公共身份”说明了地方权威和地方体的公共利益相关，这要求权威具有将私益事（扩充自家财产）和公益事（地方社会的发展、安全及秩序）一致起来的能力。只有将二者联系起来，地方权威的声望和地位才算真正确立，而仅仅经营私产——或许这有助于集聚家财——但显然并不能直接因此获得处理公事的社会地位。作为地方体中具有公共身份者，他们需要投入地方体的公共事务，得到社会对其能力和地位的确认；借助绅士的文化能力，他们也充当着地方体和外界交流的媒介；他们还成为祭祖活动的组织者，成为处理地方纠纷的代理人、签约中人和安全保护人；等等。这些活动赋予了他们地方公共身份，公共身份又有效地保护了他们的经济财产安全。可以说，地方体的安定，来自地方权威促进其政治和经济利益互惠的行动，即地方权威和地方社会利益一致化的行动。

作为一份政治资源，“公共身份”意味着公共责任，它给予了乡绅权威地位，地方管制秩序不得不极大地依赖他们对于地方体公共事务的责任。但是这些责任的限度十分明确，只限于地方区域。地方绅士的权力虽然得到官府的认可，但都不是来自官制系统的授予；相反，绅权总是设法避免与胥吏官权的瓜葛，官方亦反对绅士“干预（地方之外的）公事，把持官府”。

生员不可干求官长、结交势要，希图进身……凡有官司衙门，不可轻入（《大清会典》）。^[8]

于各乡村广设义仓，并责公正绅耆妥为管理，不准胥吏干预（《清朝续文献通考》）。^[9]