七 授权来源与国家政权建设
对国家而言，虽然对基层干部的有效监督是未解难题，但除了不断呼吁“干部联系群众”之外，这种难题与其授权来源的关系一直被忽略，限制结构性利益分离的制度演进也没有提上日程。20世纪50年代末的“三级所有，队为基础”改进，只是调节了基层政权内不同层级——乡、行政村和自然村参与分配的比率，它给了更基层的权力组织一些机会，遂使表面的矛盾得到一时缓解。但由于基层权威的社会授权问题未能得到解决，没有实质性地促进权利在村民中的分布，不可能使用权利分化机制监控权威，利益分离的结构问题始终存在。在公社体制下，自上而下的授权关系逐步得到强化，这种强化在某种意义上“保护”了基层政权，致使它与社会利益的结构疏离虽然严重，但在强大的行政控制下被暂时掩盖起来。
然而，上述官方授权并不意味着国家政权成功地进入乡村，我很难同意这样的判断：
土地改革和税率的提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系，被新的国家政权与农民的双边关系取代了，薛家棣等村的农民不再有城里地主士绅介于他们和国家政权之间，……土地改革和新税两者同样地代表着国家权力大规模地深入他们生活的开始。[59]
不错，士绅和地主作为地方体的控制力量迅速丧失了地位，但并不意味着国家的直接管辖权真正实现，也不意味着国家可以成功地绕过地方政权与社会建立紧密的联系，更不必说通过社会力量监控地方政权。事实上，在人民公社体制中，对基层组织的官方授权，刺激的是基层干部集团内部利益组织化的发展，社会本身的组织化并没有得到相应的发展。它又建立了一个可以随时使用国家名分的基层组织，它有选择地贯彻国家的意图，但更多的是利用官方地位增加自己集团的政治经济利益。国家政权建设本应造成权力沿科层体系的向上移动，但基层组织的巨大“自主”空间表明，在治理规则方面它仍然沿用以往的惯例，基层还是在基层政权的控制之中。同近代以来的历史走向相似，国家的权威中心只是象征性的，在实际管辖方面，基层政权势必被国家依赖的权威组织所依靠。它具有因地制宜、因事制宜和因人制宜的权力，具有管辖本地事务的（非法律意义上的）“自主性”，具有摆脱国家和社会监督的（非法律意义上的）“独立”地位。虽然法律上并没有规定它相对独立于更大的政治实体，但基层政权仍然有能力使用自己的方法、程序和人员治理地方，确定空间内的事务，而不是依据更大范围的法律统一衡量确定自己的权利界限，它可以充分利用国家授权证明自我权威的正当性。基层社会通过政治变革改变了权威集团，但没有改变近代以来逐渐形成的基层权威与社会的基本结构关系，新的权威在旧的关系中工作。
具备了这样的认识，我们看到以下资料时才不会感到奇怪。这些资料和人们对土地革命的通常想象相反，它们表明：甚至土地改革，在部分地方也没有改变土地资产的使用权分布。
土地改革结束以后，社会各阶层的人均占有土地情况，与土改前的人均使用情况相类似。例如，盐管地区土地改革后地主阶层人均占地1.33亩，富农3.274亩，中农2.571亩，贫农1.833亩，雇农1.849亩，这一数字接近于太平村土改前各阶层人均占有的土地状况。[60]
通过政治革命，基层权威换了一批又一批，一些人沉下去，一些人浮起来，但乡村秩序在新的说辞下仍按照基层社会旧有的惯例进行着。基层权威仍然垄断着对上的信息传递和对下的资源分配，国家只能通过报表和工作组了解情况。国家政策的下达、贷款的发放、信息的反馈，甚至工作组的下乡，必须首先冲出地方权威的重重包围和信息阻隔，但这样做又违反行政运作的程序，因此在多数情况下，国家必须依赖基层的安排及配合，才能完成一件哪怕是细小的工作。在一般的情况下，如果没有基层干部的配合或双方“合议”，国家很难单独越过基层而直接同个体发生关系，村民的生产生活秩序仍主要受基层权威的控制。从表面上看，虽然控制农村资源的人群变了，而且他们比旧日的士绅更多地具有了官方的身份，但是他们的治理行为仍然是旧式的，并没有实际贯彻统一的、普遍主义的治理规则，也没有在权利保护方面增强对国家法规的依赖，更没增强基层社会和国家体制的实质性联系。
这样一种结构使国家经常面临不可跨越的治理矛盾：一方面，为协调基层冲突和政治稳定，它不得不采用各种方法限制基层政权的恣意行为，比如限定税金——规定税金占收入比率的底线；另一方面，国家又不得不依赖基层政权发放贷款，实施免税、捐赠、福利和其他管制，这又等于支持了基层权威的合法性，助长了他们的权力。国家于是经常处于衡量的境地：如果保护基层政权的威信，往往激化了基层政权和社会的利益冲突；如果保护村民权益，又不能不在结果上“损害”基层政权的权力。国家不得不徘徊摇摆于两极中间，因事而异，不断补救基层政权和社会之间出现的冲突。这种现象表明，使用传统的方法——在官僚体制内，强化基层政权权力——已经不能改善基层权威的效率及工作原则，也无法解决对其本身的有效控制问题，因为他们不能在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构。
而要建立这样一个平衡的结构，基层权威的授权来源问题就必然提上议事日程。很明显，社会授权关系在基层治理中的作用，是防止权威和社会利益的脱节乃至对立，因而它能够避免脱节积累引致的政治冲突和治理困难。故，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是解决基层长治久安的根本。这需要将政治变革适时地推进为社会变革——建立社会个人或组织权利对公共权威的确认和授权关系，用这种授权保证基层政权与授权人利益的紧密联系，从而迫使它（不得不）为授权人服务。新型的公共政权只可能在权威和社会的平衡关系中产生，但公社体制没有建立这种平衡关系，反而继续了近代以来基层政权的主流发展趋势，并把它推进到极致的水平。
基层政权的这种社会位置，可以作为后面各项讨论的基础。
[1]王先明：《近代绅士——一个封建阶层的历史命运》，天津人民出版社，1997，第21页。
[2]Hsiao-tung Fei， China's Gentry ：Essays in Rural-Urban Relations，（University of Chicago Press，1953）.
[3]Vivvienne Shue，The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic （Stanford University Press，1988）.
[4]转引自王先明《近代绅士——一个封建阶层的历史命运》，天津人民出版社，1997，第47页。
[5]笔者注。
[6]李秀国、单世联：《华南传统乡村社会地方领袖的产生办法》，研究项目申报计划书“华南乡村基层干部的产生模式”历史回顾部分，1999，第3页。
[7]王先明：《近代绅士——一个封建阶层的历史命运》，天津人民出版社，1997，第52～55页。
[8]转引自王先明《近代绅士——一个封建阶层的历史命运》，天津人民出版社，1997，第51页。
[9]转引自王先明《近代绅士——一个封建阶层的历史命运》，天津人民出版社，1997，第54页。
[10]Prasenjit Durar，“Elites and the Structures of Authority in the Villages of North China，” in Joseph W.Esherick and Amary Backus Rankin，Chinese Local Elites and Patterns of Dominance （University of California Press，1990）.文中加黑文字为笔者标，余同。
[11]张履祥辑补《补农书校释》，转引自卢晖临论文《绅士的蜕变与社会侵蚀》，北京大学社会学系研究生办《研究生论坛》第1期。
[12]陈翰笙：《解放前的地主与农民——华南农村危机研究》，冯峰译，中国社会科学出版社，1984，第27页。
[13]转引自陈翰笙《解放前的地主与农民——华南农村危机研究》，冯峰译，中国社会科学出版社，1984。
[14]陈翰笙：《解放前的地主与农民——华南农村危机研究》，冯峰译，中国社会科学出版社，1984，第30页。
[15]参见杜赞奇《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社，1995，第88页。
[16]转引自梁治平《清代习惯法：社会与国家》，中国政法大学出版社，1996，第75页。
[17]转引自赵晓力《中国近代农村土地交易中的契约与习惯》，北京大学学生会刊《大学》1996年9月创刊号，第8页。
[18]孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社，1990，第223～224页。
[19]William H.Riker and Itai Sened，“A Political Theory of the Origin of Property Rights：Airport Slots，”in Lee J.Alston，Thrainn Eggertsson and Douglass C.North，eds.，Empirical Studies in Institutional Change （Cambridge University Press，1996），p.286.
[20]陈翰笙：《解放前的地主与农民——华南农村危机研究》，冯峰译，中国社会科学出版社，1984。
[21]Kathryn Bernhardt，Rents，Taxes，and Peasant Resistance—The Lower Yangzi Region，1840-1950（Stanford University Press，1992）.
[22]资料丛刊《戊戌变法》（一），转引自丁旭光《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993，第12页。
[23]转引自丁旭光《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993，第12页。
[24]丁旭光：《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993，第12页。
[25]丁旭光：《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993，第12页。
[26]功法子：《敬告我乡人》，转引自丁旭光《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993，第36页。
[27]Philip A.Kuhn，“Local Self-Government under the Republic： Problems of Control，Autonomy and Mobilization，”in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds.，The Conflict and Control in Late Imperial China（University of California Press，1975），p.257.
[28]阮毅成：《地方自治与新县制》，台湾联经出版事业股份有限公司，1978，第10～13页。
[29]费孝通：《乡土中国》，天津人民出版社，1994。
[30]张仲礼：《中国士绅：关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》，上海社会科学出版社，1991。
[31]孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社，1990，第231页。
[32]这方面的论述，可参读Hsiao-tung Fei，China's Gentry：Essays in Rural-Urban Relations （University of Chicago Press，1953）； Joseph W.Esherick and Amary Backus Rankin，Chinese Local Elites and Patterns of Dominance （University of California Press，1990）； Kathryn Bernhardt，Rents，Taxes，and Peasant Resistance—The Lower Yangzi Region，1840-1950（Stanford University Press，1992）。
[33]强世功：《权力的组织网络与法律的治理化》，北京大学法律系“中国乡村社会的法律”研讨会论文，1998。
[34]《中共中央关于民主办社几个事项的通知》（1957年3月5日）；谭震林：《关于在湖南攸县贯彻民主办社和整风问题的报告》（1957年6月24日）。
[35]《田家英在魏堂公社“六十条”试点工作会议上的讲话》（1961年3月31日），载嘉善县党史研究室编《田家英嘉善调查与人民公社“六十条”的制定》，东方出版社，1997，第118页。
[36]《中央转发福建省委关于合作化问题的报告和批语》（1955年9月7日），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》五册，中央文献出版社，1987，第351页。
[37]《福建省委的报告内容》，载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》五册，中央文献出版社，1987，第353页。
[38]《对〈郑州会议关于人民公社若干问题的决议〉的修改和信件》（1958年11月），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》七册，中央文献出版社，1987，第515页。
[39]《毛泽东按语》，载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》五册，中央文献出版社，1987，第531、506页。
[40]参见张乐天《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心，1998，第53～56页，关于没收财产的分配清单。
[41]《中央调查组关于魏塘人民公社和合生产队调查报告》（1961年）附录部分，载嘉善县党史研究室编《田家英嘉善调查与人民公社“六十条”的制定》，东方出版社，1997，第75～76页。
[42]《中共中央关于民主办社几个事项的通知》（1957年3月5日）；谭震林：《关于在湖南攸县贯彻民主办社和整风问题的报告》（1957年6月24日）
[43]《关于农业生产互助合作的决议草案》（1951年12月19日），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》二册，中央文献出版社，1987，第579页。
[44]转引自嘉善县党史研究室编《田家英嘉善调查与人民公社“六十条”的制定》，东方出版社，1997，第74页。
[45]《党内通信》（1959年3月15日），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》八册，中央文献出版社，1987，第111页。
[46]转引自嘉善县党史研究室编《田家英嘉善调查与人民公社“六十条”的制定》，东方出版社，1997，第53页。
[47]《田家英在魏堂公社“六十条”试点工作会议上的讲话》（1961年3月31日），载嘉善县党史研究室编《田家英嘉善调查与人民公社“六十条”的制定》，东方出版社，1997，第124～125页。
[48]卢跃刚：《大国寡民》，中国电影出版社，1998，第239页。
[49]《中共中央关于民主办社几个事项的通知》（1957年3月5日）；谭震林：《关于在湖南攸县贯彻民主办社和整风问题的报告》（1957年6月24日）。
[50]《中央工作组嘉善调查报告：社员的生活状况和思想动态》，载嘉善县党史研究室编《田家英嘉善调查与人民公社“六十条”的制定》，东方出版社，1997，第65～66页。
[51]《介绍安徽的十项规定》（1959年3月26日），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》八册，中央文献出版社，1987，第160页。
[52]《对四川经验的批语》（1959年3月），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》八册，中央文献出版社，1987，第134、151页。
[53]《在郑州会议上的讲话提纲》（1959年2月），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》八册，中央文献出版社，1987，第62页。
[54]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共中央党校出版社，1993，第763～764页。
[55]转引自张乐天《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心，1998，第51、54页。
[56]黑龙江财政厅税务局：《在三包的基础上实现三无》，载财政部税务总局跃进办公室编《税收工作大跃进经验汇编》，中国财政经济出版社，1958，第227～228页。
[57]《在郑州会议上的讲话提纲》（1959年2月），载中共中央党史文献编辑部《建国以来毛泽东文稿》八册，中央文献出版社，1987，第62页。
[58]财政部税务总局跃进办公室编《税收工作大跃进经验汇编》，中国财政经济出版社，1958，第228～229页。
[59]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，1992，第173页。
[60]张乐天：《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心，1998，第52页。