二 公共职位的功利化

经营角色对公共职位的侵蚀可以用多种现象指明，其中一个相关的现象是基层干部职位的功利化。如今在基层做干部，所指望的并不仅仅是升迁，更多是根据职位能够带来的收益而取舍。动机变了，没有经济利益就无人愿意当干部，有则大家争着当干部，组织部门因此面临着“后继乏人”的选人困难。于是，基层聘任干部需要制定越来越多的“优惠”条件，以解决人选不足的问题。比如给干部建立养老基金，增加干部工资补贴，将农民干部转为正式干部，以优惠价格为乡镇干部在城市买房、发放城镇户口，给应聘干部的退伍士兵国家干部待遇，对连续做团支部书记四年的村干部以“乡镇干部待遇”且予以长期转正，等等。这些优惠，用意在于吸引更多的人应聘基层干部职位。但即便如此，在江浙富裕地区，如果干部职位没有相当高的获利可能，本地青年人很少有兴趣出任，村级干部人才极度短缺，应聘基层干部的新政策，“不得不考虑外来的学生和退伍军人”^[9]。

干部职位功利化的另一个现象是任期缩短，人们利用干部任期权取得经营资格、建立关系以后，便不愿意再为公事付出时间，转而忙于自己的企业经营。在不少人眼中，干部身份和经历是日后方便个人经营的执照。在河北某村，近八到十年内更换了三四任书记，他们都是正常变更，并非因为犯“错误”，而是因为本人要求退出，以便专事经营自己的企业。这在体制“能上不能下”的惯例中并非正常。这些人做两三年书记，和有关部门建立了关系，成立了自己的企业并成功办理手续后，随即退出专事经营，他们或经营养殖场，或经营砖厂、小企业。谈及“主动下台”的原因，回答都一致：“做干部牵扯精力太多，顾不上企业。”^[10]不少在位书记总是赶快物色接班人，这等于给接班人日后盈利的机会，也保障了自己的利益：优惠政策、保护以及将全部精力投入企业。

他们为什么要花宝贵的时间做一次书记？显然这种经历会带来有利的经营条件，诸如赢得银行为“集体企业”的贷款、为建立自己企业进行担保、使用公共资金的便利等。干部身份能够为今后的经济活动创造便利条件，基层政权的工作经历可以带来优于他人的获取经济发展、收益和保护的机会，在这样的动机下，基层干部位置被迅速地功利化。反过来，一些地方经济组织的负责人也迅速进入相关的基层领导岗位，或被批准入党，这又加剧了干部职位功利化的发展。地处浙江山区的开化县某镇，从1997年年初开始，规定发展农村党员必须具备能带头发展经济、有致富项目等附加条件。一年来，该镇按此条件共发展15名农村党员。^[11]

另一个相关现象是基层干部在党、政、经部门的交叉任职，党务、行政、经济合作社和企业负责人，几种身份集于一身，互为方便使用。上面提到的河北某村，几位书记在任期间都成了某企业、某养殖场的经理；在浙江某地，村委会和经济合作社是“配套”组织，许多村的党支部书记和村委会主任由一个人兼任，XSH镇的各个村中，只有一个村有一个专门的村长，其余的村都是一个人兼村级三套班子的正职，全地区317个村中，有69个村是“三职一肩挑”，占各村总数的20%。^[12]加上其余“两职一肩挑”的比例，说该地区现任的村班子成员控制着80%以上的村办企业和农业商贸集团并不夸张。在基层，这种组织功能不分化的交叉任职不仅无须避嫌，反而被印上干部的名片公开宣传，村班子各类人员的交叉任职可以从名片上一目了然：村委会主任同时任村副书记、村书记同时任村办企业厂长，这些安排非常平常，不会有人感到意外。下面是浙江一个乡镇所有村级干部的交叉任职情况（见表2-4）。

表2-4 村级干部兼职情况

与防止利益冲突的官职回避原则不同，交叉任职多被看成一个适当的制度在乡村普遍存在：书记任村务委员，又任经济合作社社长，作为人事主管推荐任命新干部，制定政策，又作为村务委员执行政策，作为法人代表签署生意合同，书记或者主任“一支笔”批财务支出（防止多头决策），^[13]被作为“先进经验”传达学习……在有关的先进“经验”总结会上，干部兼任经营企业的职位被大力推广。

围绕支部工作的目标，村党支部、村委会、经济合作社三套班子三位一体，形成了与市场经济相适应的村级组织新格局，……村主任兼任了丝绸厂厂长，副主任兼任了制衣有限公司总经理，剩下的五位村干部除抓好农业和公共事业以外，都具体联系着一个企业。^[14]

这样做的结果是基层的三套班子——党支部、村委会、经济合作社等组织，不仅不是功能和目标分立的，反而在利益上是相互牵涉的。这种牵涉没有被作为问题，反而作为先进经验被制度鼓励；基层组织间的关系并没有被设计成相互监督的，尤其是经济和政治职能没有被设计为利益回避的。这种制度的、角色的紧张关系及其政治性的后果没有被认识到，“兼职”在干部眼中并不损害任何一方的利益，而且使得农民负担减轻。

兼职可以控制干部数量，农民的负担也因此减轻了。在我们这里，一般的村三套班子一共都是五个干部左右，较大的村七个，每一个班子按三个委员计算，村主要领导非交叉不可。^[15]

我们地区的村班子换届前共有1980名干部，这次换届后变成1869人，减少了112人。他们多数兼职，为的是减轻农民负担，减少村级干部人数，避免人浮于事。但村干部减少了，乡镇干部增加了。增加的原因是工作量加大，应付上面的工作较多，一些机构不得不加人。比如以前镇司法办1个人，现在6个人，除此之外，计生办、财税所都是近年膨胀的机构。^[16]

基层广泛的交叉任职现象显示了，在地方治理现实中，无论是乡镇政权还是村级政权，无论是人数扩张还是人数减缩，都只具有行政分工的管理意义，并不涉及社会利益整合的政治性意义。在乡镇机构扩张的方向，主要是公安管制和收税机构，它们都是面对社会管理的，在村级，则主要是经营部门。这些经营部门主要由班子内部的人充掌，形成了班子经营公司化的格局，这一现象在乡间被称为“一把手抓经济”。在多数情况下，村办经济受到乡镇的大力鼓励，乡干部的想法是，先办起来再说，总要交点学费。^[17]所以，在一些地方，谁能办起企业，谁出了办企业的点子，就提拔谁当村干部。同时，乡、村两极政权的互补与支持也建立起来：村里挣钱，乡里有好处；村里出事，乡派出所治理。互为依赖的关系，强化了两极政权内部的政治经济关联，使其内部成员的相互依赖更为紧密，结果必然是在干部群体中形成盘根错节的利益网络。

这种网络可以在各种信访材料中显示。在乡村，各种信访材料通常不是指一人，而是指整个班子的问题；很多查处要么难以进行、难有结果，要么发现涉及者遍布整个班子，每个成员多少都有问题。^[18]这些现象暗示了，基层政权利益的整体性。因为在一个集团内部，如果机构的关系是相互监督的，人们彼此的利益联系被制度隔绝，违法者通常不应该是一批同事。但是，干部职位的功利化在干部群体中得到普遍传染，它正需要通过干部的交叉任职得到保护，兼职在各机构中合法地建立起干部利益的一致性，它不仅构成其经济互利的条件，而且在政治上成为基层政权整体安全的重要保障，它与乡村干部个人的利益和安全息息相关。所以我们能够理解，那些离开基层政权班子的经营者，总是采用各式各样的经济/财政支持与班子成员保持关系，一旦他割断了这种连带关系，就可能被调离、撤职，从而失去经营的优越地位，进而迅速失去这种地位带来的方便和安全。