一 民族地区基础教育发展中的现实困境

教育发展与民生改善具有内在的依存关系，少数民族地区整体相对落后的民生境况和传统文化与学校教育之间的特殊矛盾，依旧是制约少数民族地区基础教育质量提升的瓶颈。进入新时代，少数民族地区基础教育发展质量的提升还面临诸多现实难题，提高教育发展质量，实现教育发展与民生改善的互促共赢，成为少数民族地区基础教育优质均衡发展的时代性攻坚目标。

（一）“撤点并校”导致新的上学难问题

教育资源整合关系人民群众的切身利益，同时其本身还是民生工程的重要组成部分。现实中，少数民族地区在“撤点并校”的推进过程中，不征求群众意见和建议、不考虑群众实际需求盲目撤并的问题依然存在。据当地学校老师反映，虽然政策上有“一村一幼”和一乡（镇）建设一个标准中心小学的规定和发展规划，但落实成效并不理想。由于学校过于集中，村寨里有的小孩上下学要走9～10公里的现象也是很常见的。根据全国教育事业发展统计公报，2016年全国共有义务教育阶段学校22.98万所，比2015年减少1.32万所；2017年我国义务教育阶段学校共有21.89万所，比上年减少1.09万所。调研发现，很多少数民族地区的撤点并校民众是不满意的，当地政府和教育主管部门则多以“国家的要求”“上面的政策”等理由强制推行。结果管理或许是方便了，可乡村的学校气息却被消灭了，孩子上学路途遥远、交通隐患增加、家庭教育成本增加、辍学率反弹，以及集中后学校的大班额、低龄寄宿制等问题十分突出，这些都是“撤点并校”的“后遗症”。

事实上，我国中小学辍学率的变化，与我国学校布局调整政策的转变具有高度关联性。自20世纪80年代以来，我国大规模“普九”所取得的重大成功主要缘于我国基础教育办学网点的下移，真正实现了满足农村儿童、偏远山区儿童依法享有的“就近入学”的权利。自90年代以后，我国新一轮的义务教育阶段撤点并校大规模开展，地方政府、教育主管部门基于节约财政投入的出发点，推行大规模集中办学的政策，使许多偏远农村、山区学龄儿童依法享有的“就近入学”权利难以保障，有时甚至会导致少数民族地区基础阶段辍学率的二次反弹。研究表明，大规模的“撤点并校”虽然提升了教育投入和教育资源的使用效率，但农村教育“集中化”却将相应的社会代价转嫁到了个别家庭及其子女身上，学生的就学距离和就学成本随之增加，导致很多地区出现了新一轮辍学。^[2]

（二）区域内基础教育发展差距依旧显著

办好公平优质的教育，是我国社会主义教育长期以来的奋斗目标。2010年教育部印发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出，到2020年实现区域内义务教育基本均衡。2017年政府工作报告提出，“办好公平优质的教育”“发展人民满意的教育”。现实中，除整体教育发展水平普遍较低之外，少数民族地区区域内教育发展差距同样显著。无论是各项软硬件资源配置，还是基础课程设置，区域内教育发展水平均存在较大差距，制约着少数民族地区基础教育公平优质发展目标的实现。

1.校际间课程开设存有差距

村小和教学点师资、办学条件有限，除常规的语文和数学“主课”外，很少也无力再开设其他课程；至于音、体、美等“副科”，则多由“主课”教师兼任；只有中心校开设英语课程，成为当地小学阶段长期以来存在的“不成问题的问题”。村小教师普遍反映工作量大，且要上多门课程，每周24～28节课；中心校教师课时相对较少，每周仅有15～16节课，且每个教师一般只上一门课，即使所谓的“副科”一般也有相对固定的教师单独执教。如某校长反映：“我们没有开设英语课，因为难度大。如果把音、体、美作为主科来开展更没有师资和条件，老百姓也不认可。老百姓很实际，只根据孩子的考试成绩判定老师和学校好坏。”

2.办学基础条件差距显著

乡（镇）中心校各项办学基础设施均优于周边村小、教学点；城关小学又优于乡（镇）中心校，是少数民族地区基础教育非均衡发展的事实。城关小学和中心校依靠特殊的行政和政策优势，成为各种优质教育资源、教育优惠政策的最直接受益者，因此成为当地基础教育的“招牌”和“门面”。少数民族地区城乡义务教育学校办学条件的现实差距，无须抽象精致的理论论证，通过田野调研的质性访谈和直观体验，便可自然得出。现实的差距便是：一边是塑胶操场、配备现代化多媒体设备和冷暖空调的城区学校，另一边是操场尘土飞扬、既无空调也无暖气、课程都无法开齐的乡村学校。调研的某村寨教学点，所谓的固定资产便是仅有的两间教室、十多张广东人捐赠的课桌椅、一个食堂、半个篮球场大小的“操场”和一个没有篮筐的篮球架，至于多媒体、图书资料、仪器设备及其他文体器材，则一无所有。与之形成鲜明对比的城关一小，有悠久的办学历史，是全国文明单位、州级示范性小学，师资队伍强大、教室宽敞明亮，配有多媒体设备、图书资料室、绘画室、琴房等音、体美、设施。走进这所小学，丝毫没有偏远、贫穷、西部的感觉。城关学校、乡（镇）中心校与村小学、教学点的差距足够令人心酸，是我们调研的切实感触。诚然，数据虽然直观且有说服力，但这种自下而上“在场”的田野质性的研究结论同样深刻、真实、有效和必须，使单纯的数字、理论描述这一差距显得抽象和单薄。

3.优质师资不均衡问题突出

国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组的调研数据显示，与教育领域人民日益增长的美好生活需要相比，当前教育事业发展不平衡不充分的问题仍然较为突出，还不能完全适应经济社会发展和人民群众的新要求新期盼。教师资源配置不合理，结构性矛盾突出，农村地区、边远贫困地区、少数民族地区教师依然紧缺，严重影响城乡义务教育均衡发展。^[3]

从教师学历结构来看，当地教师虽然基本达到国家规定的学历要求，但第一学历达标率普遍较低，而且教师达标学历多为第二学历。“第二学历达标、满足最低学历达标要求”，是少数民族地区教师学历达标的普遍情况。由于学校多年没有毕业生进入，所谓的教师流动也仅限于校际的调任，造成教师年龄普遍偏大、学历偏低。不但音、体、美没有专业教师，开设英语课的中心校也没有专业教师，只是参加过县里或其他在职培训的“二把刀”。特别是民族语言文字特色鲜明的地区，双语教师缺乏导致学生“听不懂、学不会、不愿学”，这是制约教育质量提升的最大瓶颈。在康定藏区，许多学生入学前从未接触过汉语，课下也几乎用本地藏语方言交流（藏语有卫藏、康巴、安多三种方言）。语言障碍诱发的厌学情绪、学习压力，是民族地区义务教育阶段学业质量不良、隐性辍学、辍学的最直接原因。农村学校生活条件相对艰苦，各地农村教师倾斜补充计划虽然部分改善了教师需求，但对优秀教师的吸引力依旧不足。在招聘时，农村教师岗位因首次报名达不到开考比例要求被迫核减计划，部分县（市、区）不得不进行二次招聘，有时依旧无法足额完成招聘计划。另外，乡（镇）和城关学校还以招考的名义将乡村优秀教师“挖走”，导致师资本就匮乏的乡村学校雪上加霜，加剧了城乡师资队伍建设的非均衡问题。

概言之，与村寨学校和教学点相比，中心校的各项软硬件资源均优于周边各村小及教学点；城关小学又优于下面乡（镇）的中心校，这一梯度差异是当地教育发展的客观事实。中心校因其特殊的地理位置和政策优势，往往成为各种优质教育资源、教育优惠政策的最直接受益者。在这一过程中，中心校和城关小学逐渐积累起优越乃至富足的教育资源优势，如生源优势、师资优势、资金优势等，加剧了镇域内基础教育的非均衡发展。

（三）学校中的留守儿童问题日益突出

教育不单单是学校的事情、教师的责任，优质的家庭教育同样是教育成功的坚实后盾。然而，对广大民族地区而言，留守儿童问题无疑成为制约当地学校教育质量提升的短板。民族地区的辍学问题、留守儿童问题和民生问题互为表里、相互叠加，使得留守儿童问题、民生问题的解决更为棘手。因此，单单依靠教育、教师，并不能解决一切农村教育问题。留守儿童问题本身既是教育问题又是民生问题。民族成员脱贫致富的现实需要，迫使年轻的父母抛家舍业、远走他乡，使得民族地区的义务教育质量问题更为突出、紧迫。

民政部发布的最新数据显示，截至2018年8月底，全国共有农村留守儿童697万人。从性别比例看，54.5%是男孩，45.5%是女孩，留守男童多于留守女童；从留守儿童的年龄结构和就学情况看，0～5周岁的农村留守儿童占总数的21.7%，6～13周岁的占67.4%，14～16周岁的占10.9%，13周岁及以下儿童占比达到89.1%；从入学情况看，未入园的占7.1%，幼儿园在读的占18.4%，小学在读的占51.9%，初中在读的占19.5%，高中及中职等占3.1%，其中义务教育阶段农村留守儿童占71.4%。与2016年数据相比，0～5岁入学前留守儿童占比从33.1%下降至25.5%，义务教育阶段农村留守儿童比例从65.3%上升至71.4%。^[4]

笔者通过对少数民族地区的调查，无论是普通教师，还是学校领导以及地方官员，一致认为“留守儿童”是造成当地教育质量低下的主要原因。

留守儿童现象对当地教育发展的不良影响是系统而全面的。“学业无望”与“外界诱惑”是许多民族地区学生共同的遭遇，是义务教育阶段厌学、辍学、失学问题突出的内在机制与深层机理，制约着民族地区教育质量的提升。此外，各种形式的辍学、失学、弃学学生又多系“留守儿童”，由于缺乏必要的家庭教育，他们很容易受到各种社会不良风气的影响，成为游荡于村寨和乡（镇）新“流民”阶层的主要来源。“目前乡村‘家庭’这个社会底层的生活单元和生命栖息地几近‘功能丧失’，面临的问题之严重似乎积重难返，它预示着农民家庭的特别困境。”^[5]这些“留守儿童”既不是学校老师眼中的“好学生”，也不是寨子里老人眼中的“好孩子”，而是老师眼中的“差生”，老人眼中的“坏孩子”。无论在传统文化中，还是现代教育中，他们均被视为“叛逆的一代”。逃离学校和游走在学校内外的辍学、失学少年，成为民族地区社会不稳定因素的隐患，应是教育理论与实践共同关注的紧迫问题。

（四）“新读书无用论”的兴起

调查中，每当与村民谈及教育、读书、上学等话题，“读出去”“走出去”“到城市生活”“吃公家饭”是他们提及最多的词汇。读书上大学意味着“穿皮孩（鞋）”“抱笔杆子”，读不出来就只能继续“穿草孩（鞋）”“修地球”，是农村家长送子女读书最质朴的价值逻辑与现实境遇。但是，“我们这里教育不行，小孩连普通话都讲不来，很难考得起大学；再说，现在大学毕业也不好找工作，山里娃娃真正走出去很难”，又使少数民族地区的子弟这一向上流动的渠道日益“缩窄”。对广大农家子弟而言，在享有“免费教育”后，能够“有幸”升入高中，继而考入大学，尤其是挤进“名校”的机会更是渺茫；而身边又有一些因“有幸”考入大学而遭遇“因学致贫”的反面例子，他们发现，“书读多了并不总是好事”“读书并不总能改变命运”，享有免费教育与改善民生的现实需要发生了矛盾。于是，免费教育并不总是无偿的。一方面义务教育具有免费性，以无偿供给的方式公平地为所有适龄儿童提供公共教育资源。另一方面义务教育（特别是初中教育）又具有一定的“付费性”，只是这种“付费”以受教育者放弃从事收益性劳动的获益改为变相支付方式。关注免费义务教育获取的“有偿性”，有助于我们更好地理解为什么义务教育免费后，并未实现“所有未成年人（预期、潜在的受益者）都能无困难、无障碍地接受义务教育”。因为，当“免费读书”不再是一件“有利可图”的事情，甚至成为一种“教育徭役”时，“有质量的教育”也就无从谈起。

因此，进入初中阶段，辍学问题逐步凸显出来，“控辍保学”的难度越来越大。原因主要有三个，一是升学无望的学生更加看清了自己今后的归宿，外出打工或回家务农。既然升学无望，不如提早辍学。二是随着年龄的增长，他们的独立意识和叛逆心理逐渐增强，家长和教师的劝说不再是他们留在学校的理由，他们更容易冲破家长和学校的规劝逃学、辍学。三是社会各种不良风气的影响和辍学同学的“榜样示范”作用，也是他们辍学的重要原因。调研中，许多老教师都感叹“现在的学生不如以前好教好管，老师越来越难当了”，关键是“老师也不像以前那样在村寨受人尊敬了”，从前“学高为师、身正为范”的荣耀感逐渐淡去。

农村父母之所以甘愿借债也要把子女送入学校，因为他们坚信“教育可以改变命运”，也是他们认为这是能够改变命运的唯一可能。调研中，沿途及村寨到处可见“今天的辍学生就是明天的贫困户”“文盲去打工，不好找工作”“知识改变命运，学习成就明天”“学好普通话，走遍全中国；学好外国语，走遍全世界”之类的宣传励志标语。然而，对绝大多数山区少数民族儿童而言，这样的标语虽鼓舞人心、催人奋进，但无疑又是陌生和遥远的。现实中，上学读书的结果多是“升学无望，就业无门”“种地不如老子，养猪不如嫂子”，普通群众不再相信教育，其对教育的信念慢慢发生改变，开始有意无意地选择放弃、逃离免费的学校教育，辍学、失学、逃学也就难以避免，却也是他们被迫而无奈的选择。毋庸置疑，一旦人们对教育失去信心，新的教育危机也就出现了，“读书无用论”开始在民族村落蔓延开来，人们对教育的价值产生了怀疑乃至否定。

（五）乡村教师流失问题依然严峻

国家对少数民族地区不断加大教育投入，基础教育在硬件配置上已不是主要问题，教师流失问题是制约当地基础教育均衡发展和质量提升的共同难题。由于种种原因，有些教师一旦有机会便“跳槽”选择去更好的学校任教。近些年，国家实行的招考政策，给了农村教师“向上”发展的机会，于是许多教师通过招考离开乡村学校，到镇上、县里去任教。同时，也存在镇上或县上的学校以招考的名义将优秀教师“挖走”的情况。这些学校通常会开出一些优厚的条件，加上镇上和县里的交通、生源质量等方面的条件都比乡村好，如此，那些优质的教师资源便流失了。“人往高处走，水往低处流”，优秀教师离开乡村去更好的学校任教是可以理解的，然而对一个乡村学校而言，培养一名优秀教师何其容易？如此一来，本来师资就匮乏的乡村学校就变得更“差”了，这在一定程度上加剧了城乡教育的不均衡发展。从专业结构上来看，农村教师几乎全是语文、数学老师，没有音乐、体育、美术老师。如果说音乐、体育和美术可以由其他教师兼任，那么英语课就没有人能胜任，因为当前下边学校的教师年龄偏大，还有相当一部分是“民转公”，基本没有学过英语，而学过英语的年轻教师又不愿意来到寨子里教书，这就造成农村地区学校英语课程教学的真空。

教师择优进城的流动制度，加剧了乡村教师的流失，造成村小和教学点办学质量的恶性循环。目前，虽然教师工资乡村与县城的差别不是很大，但是由于乡村居住条件较差，购物、医疗、交通不便等因素，很多年轻老师尤其是外地过来的学历较高的年轻老师在学校根本就待不住，很多新教师工作不到一年就辞职不干了，有些新教师甚至还没有报道就已经走了。一些学校为了提高升学率和教学质量，常年从各地的学校挖老师，并提供优厚的待遇。县级学校为解决教师流失问题，再从下一级的乡村学校里选拔教师，这种做法进一步加剧了农村教师流失的问题。