四 农村小规模学校临时或短期师资补充的多元困境分析

农村小规模学校临时或短期师资缺口补充困难，且现行补充举措正遭遇难以为继的局面，看似因城乡和校际差距客观存在的环境下农村小规模学校难以留住师资，或农村小规模学校现有编制内教师“奉献精神”不足而导致。但实际情况是，随着我国高等师范教育持续多年的扩招，教师资格证书制度多年的实施，我国已经培育出了数量巨大的民间或编制外合格师资市场，当前我国并不存在师资储备不足的问题。恰恰相反，全国各地的农村教师事业编制招考工作年年火热，岗位竞争渐趋激烈。因此，农村小规模学校遭遇到的是师资补充政策建设严重滞后的问题，其背后是农村小规模学校师资队伍建设的招考制度困境、法理依据困境、管理制度困境和人事调配困境。

（一）招考困境：以学年为单位开展，忽视工作日中临时或短期师资补充

2006年，人事部出台了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，农村教师队伍的准入从此进入“公开招录”和“逢进必考”时代。该项政策在教师甄选招聘过程中引入了简便易行的竞争机制，对于彰显社会公正、消除教师资格认证制度的弊端、招聘多元来源的优秀师资、促进农村教师队伍质量的提升，极具明显的积极意义。但是，现行农村教师招聘工作以学年度为时间单位，由县级教育行政机关、人事（编制）机关、财政机关多方联合，每学年开展一次，往往在每年四五月发布招考公告，六七月组织考试遴选，八月集中开展新教师岗前培训，九月初直接分派到相应学校工作。这种招考政策设计主要基于既定生师比，区域内达到退休年龄教师的数量和对下一学年内适龄生源数量的预判，从其设计之初就忽视了下一学年内学校工作日中临时和短期师资短缺问题。

（二）法理困境：严禁使用代课教师，导致临时或短期师资补充无法可依

20世纪80年代中期以来，国家出台政策逐渐解决了民办教师问题，但民办教师退出后的岗位空缺，并没有得到及时有效的补充，导致临时代课教师在农村小规模学校依旧阶段性大量存在。然而，在同期颁布实施或修订实施的《教师法》《义务教育法》《教师资格条例》中，既没有界定临时代课教师身份性质的条款，又没有临时代课教师依法从业应该具备的资质、临时代课期限、应该享有的权益等方面内容细则。进入21世纪，在“以县为主”的农村义务教育办学体制实施后，教育部又陆续出台了一系列政策，要求“逐步清退”并“严禁新增”临时代课人员。因此，法定身份的缺失和“全部清退”政策设计的排斥，直接导致农村小规模学校临时替代师资力量存在的“合法性危机”，在教师人事招考政策之外另行招聘临时替代师资，已经成为“违法行为”和明令禁止的“禁区”。

（三）管理困境：垂直分包分管模式，自主办学权和独立人事权缺失

目前，全国各地普遍采用“县教育局—学区中心校—农村小规模学校”垂直分包分管模式，^[16]开展对农村小规模学校的行政管理。一方面这种制度设计缓解了县级教育行政管理幅度不足的困难；另一方面适应了财权、人事权从乡（镇）上移至县，以利于保障义务教育投入的需要。但是，此类垂直分包管理制度主要基于“权力上移”的价值取向，极大地剥夺了乡（镇）教育行政管理机构和农村小规模学校的人事和财务权力。同时，还存在内在的法理困难，以至于县级教育行政管理机构不得不将村小和教学点挂牌为中心校的分校，将本不具有法理管辖意义的单个独立事业型法人转变为同一个法人。^[17]这种做法的直接后果是，农村小规模学校丧失了独立的自主办学权和管理权，其人事权和财务权完全听命于中心小学。当农村小规模学校面临各种因素或不可抗力因素导致的临时或短期师资缺口时，既无权力及时招聘临时替代师资，又无财力提供“超课时工作补助”或“加班补助”。

（四）调配困境：聘期内人校岗固定，他校师资难以跨校“走教填缺”

按照《中华人民共和国教师法》第十七条规定，农村学校实行教师聘任制，学校和教师遵循公开招聘、平等竞争、择优录用的原则，在双方法律地位平等的基础上签订聘任合同，明确规定双方的权益、义务和责任，形成任职契约关系。在此制度下，教师与学校之间的关系更多地由国家法律规范而不是人事政策规范，教师与学校之间的关系主要是基于聘任合同的法律关系。作为劳动聘用关系主体之一，尽管农村小规模学校的教师是跟具有事业型法人资质的学区中心小学签订劳动聘任合同，但是在为期一年的聘任期内，其岗位任务、日常管理、责权利关系，无一不是跟某一特定学校“绑定”。这意味着，至少在为期一年的聘任期内，农村小规模学校教师依旧是某个特定学校的“单位人”，而不是学区的“系统人”。因此，当农村小规模学校出现临时或短期师资缺口时，由于单位壁垒的隔离，学区内其他学校的师资往往难以接受学区中心小学的统一调配，在完成自己的工作任务后跨校“走教填缺”。