第四节 我国人口老龄化与养老服务管理
人口老龄化是一个世界性现象和人口发展规律，从19世纪60年代中期，法国第一个进入人口老龄化社会开始算起，人口老龄化及其相关研究已经走过将近150年的历史。老龄化问题引发了全世界范围内的广泛关注，1999年联合国确立了第一个国际老人年，主题为“建设不分年龄人人共享的社会”，意在提醒各会员国“铭记二十一世纪的社会老龄化是人类历史上前所未有，对任何社会都是一项重大挑战”，并通过决议呼吁将老龄问题纳入国家发展计划，实现“不分年龄人人共享的社会”的美好目标。2002年，联合国在西班牙马德里召开了第二次世界老龄问题大会，会议通过了《2002年马德里老龄问题国际行动计划》，该项计划强调“应对21世纪人口老龄化的开展，促进不分年龄人人共享的社会的发展”。人口老龄化已经成为全世界不得不面对的问题。
一 人口老龄化相关概念
（一）老年人口及其类型
老年人口的年龄时点是一个国家有关老年人的经济社会政策的年龄基础，在不同的历史阶段，老年人口的年龄时点并不相同，因此，老年人口的划分是社会性的。按照《中华人民共和国老年人权益保障法》，60岁是老年人口的起始年龄，所有60岁以上的老年人是我国基本养老服务的对象。但60岁只意味着一个人在社会性上进入老年期，并不意味着其生理上的必然衰弱和对他人的绝对依赖。
按照世界卫生组织2000年提出的年龄划分法：45岁以下为青年，45～59岁为中年，60～74岁为准老年人或老年前期，75～89岁为老年人，90岁以上为长寿老人。人口学则将老年人口划分为：60～69岁为低龄老年人口，70～79岁为中龄老年人口，80岁以上为高龄老年人口。
另外，人们还从身体健康状况、经济情况、居住情况等方面出发，重点关注以下几类特殊老年群体。
1.失能老人
从医学角度来看，“即在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”[6]。根据社会学和人口学定义，即老年人失能是指老年人无法履行独立的基本日常活动，必须部分或完全依靠他人照料。在判定老年人的失能状况时，国际上通常采用“巴氏量表”（ABL）或“日常生活能力量表”（ADL）进行判定。我国常用的判定方法为ADL[包括“躯体生活自理量表”（PSMS）与“工具性日常生活能力量表”（IADL）]中的PSMS，包括上厕所、进食、穿衣、上下床、行走和洗澡六项指标。其中，一至两项“做不了”，定义为“轻度失能”；三至四项“做不了”，定义为“中度失能”；五至六项“做不了”，定义为“重度失能”。
2.空巢老人
指无子女或者虽有子女但均已离家而独自居住的老年人。根据家庭结构划分，空巢老人可以分为单身空巢老人、夫妇空巢老人；根据子女是否与老人同在一个城市，可划分为绝对空巢老人和相对空巢老人；根据老人是否愿意随迁，可以划分为主动空巢老人与被动空巢老人。随着现代化的快速发展，城镇化进程加速，传统家庭结构趋向解体，三世同堂、四世同堂的情况已很少，空巢老人越来越多，同时也导致一种新的社会问题产生，即家庭空巢综合征，指在子女由于学习、工作、结婚等离家后，独守空巢的老年人因此产生的心理失衡症状。常表现为精神空虚、孤独、悲观、寂寞等精神状态，严重的可产生抑郁情绪、精神障碍和记忆障碍等。
3.贫困老人
指晚年不能依靠自己的收入维持生活或因病致贫的老年群体。这类老年人缺乏可靠稳定的收入来源，社会地位不高，正常的生活难以为继，处在贫困的边缘，通常依靠子女、亲友接济生活。这类老人一般心理负担很重，不愿与人交往，不敢花费，生怕增加子女负担，防备心理强，拥有强烈的不安全感，生怕被子女、亲友抛弃。
（二）人口老龄化的界定
人口老龄化是指一个国家或地区老年人口增长的趋势，通常有两层含义，一是人口年龄结构的老化，二是老年年龄结构变老的过程。按国际通行的标准界定，当一个国家或地区65岁以上人口占总人口的比例达到7%或者60岁以上人口占总人口的比例达到10%时，就意味着这个国家或地区进入老龄化社会。如果这个比例大于14%，则被称为“严重老龄化”；如果比例超过20%，则被称为“超老龄化”。从动态角度来看，老龄化是指老年人口数量逐渐增多，老年人口在总人口中的比例逐渐上升的一个动态过程，即人口分布逐渐向老年人口集中的过程，是生育率下降和老年人口死亡率下降的结果。
二 我国人口老龄化现状及特征
1999年，我国的老年人口总数达到了1.26亿人，占总人口的比例已经达到10%，进入老龄化社会，是进入人口老龄化社会较早的发展中国家之一。[7]我国的人口老龄化有以下主要特点。
（一）老龄人口基数大、发展速度快
截至2017年底，我国60周岁及以上老年人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上老年人口15831万人，占总人口的11.4%。专家预测，到2020年，我国60岁和65岁以上的老人将分别达到2.31亿人和1.61亿人，到2040年这一数字将分别达到3.84亿人和2.99亿人，到2050年这一数字将达到4.12亿人和3.07亿人。与发达国家相比，中国人口老龄化具有进程快、时间短等特点。如果以60岁以上人口比例从7%上升到14%为标准，法国经历了115年时间，瑞典经历了85年时间，德国和英国经历了45年时间，而中国仅用了25年。
（二）人口老龄化地区差异显著
我国东西部的人口分布存在明显的、严重的区域不平衡性：东部43.71%的国土面积承载着94.39%的人口。我国老年人口比例也表现出较为明显的东、中、西特征，根据“四普”“五普”“六普”数据的纵向比较，东部地区无论是60岁还是65岁以上老年人口的比例均明显高于中部和西部地区，先行进入老年型社会。
（三）未富先老
中国人口老龄化是在经济发展水平不高、综合国力不强、人民生活水平还比较低的情况下提前到来的，人口老龄化超前于社会经济的发展。发达国家在进入老龄化社会时，已经具备较强的经济实力，在经济上，人均国民生产总值至少在1万美元左右，所经历的时间是几十年甚至上百年，在时间上有一个缓冲的机会，从而能做好各种准备。即便是一些发展中国家，在进入老龄化社会时，人均国民生产总值也大大超过我国，如乌拉圭，其进入老龄化社会时的人均国民生产总值在2000美元左右。而我国在进入老龄化社会时，人均国民生产总值仅为1000美元。老龄化大大超前于经济发展，未富先老，超出了社会经济的承受能力，增加了我国解决老年问题的难度。到21世纪中叶，当我国的老龄化水平接近发达国家水平时，我国的经济实力仅相当于中等发达国家水平。
（四）失能、半失能老人比例高，空巢老人不断增多
2015年，我国城乡失能、半失能老年人口在老年人口中的占比为18.3%，总量约为4063万人，是世界上唯一一个失能老年人口过千万的国家。有学者预测：2015～2020年，中国失能老人数量将以平均每年9.50%的速度从2444.42万人增加到3848.54万人，其中，重度失能老人将从599.33万人增加到969.44万人，平均每年递增10.10%。老年照护基础设施、人员配备等需求量较大，需要合理地配置失能老人护理资源，以满足失能老人的日常照护需要。
此外，2010年，我国空巢老人已经突破4100万人，占总人口的比例为3.1%，预计到2020年和2050年，空巢老人将分别超过6400万人和1.6亿人，占总人口的比例将分别达到3.6%和12.7%，[8]空巢老人的生活照料与精神慰藉将成为不容忽视的社会问题。
三 我国养老服务管理
（一）我国养老服务体系顶层设计
2006年，在全国老龄工作会议上，时任副总理的回良玉在大会讲话中明确提出要“加快以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系建设”。2010年3月，国务院政府工作报告首次提出“加快建立健全养老社会服务体系”的要求。2011年，国务院办公厅发布的《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》提出建立“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，将“机构养老为补充”改为“机构为支撑”，强化了机构养老在满足养老服务需求中的作用。“健全养老服务体系”被写入“十三五”规划纲要，明确提出“建立以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，这标志着新时期我国养老服务体系建设顶层指导思想的基本确立。
2016年为“十三五”的开局之年，习近平总书记多次对养老问题发表重要讲话和指示，提出应对人口老龄化，要坚持“五个着力点”：一要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，积极看待老龄社会，弘扬孝亲敬老；二要着力完善老龄政策制度，加强老龄科学研究，完善相关法规，完善养老和医疗保险制度，等等；三要着力发展养老服务业和老龄产业；四要着力发挥老年人的积极作用；五要着力健全老龄工作体制机制。[9]
（二）我国养老服务体系发展现状
近年来，我国老龄养老体系建设取得了长足发展，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成。根据2017年社会服务发展统计公报，截至2017年底，我国养老服务体系的发展体现在以下几点。
1.提供住宿的养老服务
民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》显示，截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施15.5万个，比2016年增长10.6%，其中：注册登记的养老服务机构2.9万个；社区养老机构和设施4.3万个；社区互助型养老设施8.3万个；各类养老床位合计744.8万张，比2016年增长2%（每千名老年人拥有养老床位30.9张，其中社区留宿和日间照料床位共338.5万张）。
2.不提供住宿的老龄社会服务
全国共有老龄事业单位1600个，老年法律援助中心2.0万个，老年维权协调组织6.4万个，老年学校4.9万所、在校学习人员704.0万人，各类老年活动室35.0万个。享受高龄补贴的老年人2682.2万人，比2016年增长13.9%；享受护理补贴的老年人61.3万人，比2016年增长51.5%；享受养老服务补贴的老年人354.4万人，比2016年增长25.3%。
3.社区服务
全国共有各类社区服务机构和设施40.7万个，其中社区服务指导中心619个（其中农村16个），社区服务中心2.5万个（其中农村1.0万个），社区服务站14.3万个（其中农村7.5万个），其他社区服务设施11.3万个。社区服务中心（站）覆盖率25.5%，其中城市社区服务中心（站）覆盖率78.6%，农村社区服务中心（站）覆盖率15.3%。社区志愿服务组织有9.6万个。
（三）我国养老服务体系支持性环境建设
1.养老服务体系标准化建设
在机构养老的标准化建设方面，我国还处于起步阶段，还有不少空白处，大量的养老机构在管理和服务方面还处于粗放型的阶段。目前实施的规范主要有：《农村敬老院管理暂行办法》（1997年）、《老年人社会福利机构基本规范》（2001年）、《老年人、残疾人康复服务信息规范》（2009年）、《养老护理员国家职业标准》（2007年）、《老年养护院建设标准》（2010年）、《养老机构安全管理》（2012年）、《养老机构基本规范》（2012年）、《养老机构管理办法》（2013年）、《养老机构设立许可办法》（2013年）、《老年人居住建筑设计规范》（2016年）、《养老服务认证技术导则》（2016年）、《养老机构服务质量基本规范》（2017年）。在社区居家养老服务方面，服务内容庞杂和服务环境的复杂性导致标准规范难度更大，标准化进程明显滞后。2010年民政部颁发的《社区老年人日间照料中心建设标准》是首个社区居家养老服务的部颁标准，随后商务部于2012年颁布了《居家养老服务规范》和《家庭陪护服务规范》两个部颁标准，民政部于2016年编制了《社区老年人日间照料中心服务基本要求》和《社区老年人日间照料中心设施设备配置》两个国家标准。
2.养老服务人才队伍建设
2014年，教育部、民政部等九部委联合颁发《教育部等九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，从专业教育体系建设、教育教学质量、从业人员继续教育以及引导学生就业等多方面做出了指导。2016年，确定了北京社会管理职业学院的老年服务与管理专业等65个专业点成为首批全国职业院校养老服务类示范专业点。目前，在本科生、研究生等高层次养老服务管理专业人才培养方面，一些高校也开始进行专业人才培养，往往是以在专业研究方向或管理相关专业设置《养老服务管理》等专业选修课程的形式呈现。