四 政治参与骤然扩大，各种矛盾迅速凸显

从1901年到1906年的六年中，清政府推行的新政主要集中在经济和社会领域的改革。1906年以后，政治体制改革全面启动。清政府被迫预备立宪主要因为两方面的原因，一是日俄战争的影响，时人将战争的胜负解释成立宪战胜专制。二是新政带来的财政负担已经引起普遍不满，只能通过让渡政治权利的方式争取士绅阶层的支持。这是世界通行的发展模式：要改革，就需要经费，要增税，就必须让渡政治权利给民众。西方国家就是在这种上下交易中诞生“无代议士不纳税”到赋税法定传统。这种模式行之西方，大多在短期动荡中完成了社会全面革新，可是行之于清末的中国，却造成严重混乱。清政府设立资政院、谘议局，带来的政治失序远远超过他们的预期。

清政府设立谘议局和资政院，本想设立一个官方和民间的沟通平台，满足士绅参政诉求，在消除官民隔膜的同时也让政府决策更加合理。对可能产生的制度风险，朝廷也有所防范。他们特意强调设立民意机构的目的是“立议院基础”^[75]，换而言之，即资政院和谘议局并非真正的权力机关。在立法行政机构关系上，清政府也做了有利于行政部门的制度安排。如《谘议局章程》没有给予谘议局弹劾督抚的权力，但却规定“各省督抚对谘议局之选举与会议有监督之权。如出现议事有逾越权限，不受督抚劝告者，督抚有权停止其继续活动；如所决事件有轻蔑朝廷之情形，可奏请皇帝解散”^[76]。在官场礼仪上，清政府更明显将督抚置于谘议局之上。从行文格式上看，督抚对谘议局用“箚行”，司道以下对谘议局用“照会”，谘议局对督抚用“呈文”，^[77]谘议局只与各司道平级；在开局仪式上，议员要向督抚一揖二鞠躬，^[78]督抚却不必答礼，地位之不平等一目了然。清政府企图用督抚来制衡谘议局，以军机处和责任内阁来制衡资政院，但后期政治生态和权力格局的演变，完全突破了预设的框架。

各省谘议局尚未成立，立宪派已经开始大造舆论，作有利于谘议局的舆论宣传。孟森在《谘议局章程讲义》中说：“夫谘议局与督抚法律上既居平等地位，则谘议局为省之立法者，督抚为省之行政者。从此不言省则已，一言省则必为谘议局与督抚之合名是。盖国家之政治作用，即有时谘议局与督抚反抗，亦纯系法律上之反抗，并非任意为难。”^[79]类似的宣传无形中加大了谘议局的权力，1909年，广西竟然发生一起冒充谘议局局长夺人小妾的奇闻。^[80]此事虽然荒诞可笑，却也说明立宪派已经营造出一个有利于谘议局扩权的政治生态，就连素不谙政治的底层百姓，也本能地隐约感觉到谘议局是一个权力很大不能招惹的机构。

虽然章程规定督抚可以解散谘议局，但在实际政治运作中，非但没有一个督抚胆敢解散谘议局，却有署理广西巡抚魏景桐、两广总督袁树勋等好几个督抚被谘议局变相弹劾丢官去职。魏景桐的去职，主要是因为“禁烟展限案”：前任巡抚张鸣岐请求延期禁烟，谘议局认为此举违背《禁烟议案》，坚决反对。魏景桐接手巡抚以后，竟然绕开谘议局直接向中央请求展限，激起议员的强烈愤慨。可是魏景桐依旧一意孤行，一面用官场惯用的拖延手法把展限变成既定事实，一面用拒绝报销谘议局电报费的方式故意刁难，不料弄巧成拙，激起全国首起谘议局全体辞职风潮。^[81]朝廷发现这个视自己如诸侯的旧官僚无法适应政治体制变革带来的权力结构变化，只好将他免职。广西谘议局以全体辞职战胜巡抚，各省谘议局纷纷效仿，第二次常年会上，广东、湖南、云南、江苏、浙江、福建等省谘议局与督抚发生矛盾，都以全体辞职或停议相要挟。^[82]由于国家税和地方税尚未划清，各地督抚提交给谘议局的预算案只有岁出而无岁入，福建和江苏即宣布停议，湖北谘议局更鼓动各省停议呈请解散。就连作为一国最高民意机关的资政院，在要求速开国会的时候，也有议员鼓吹以解散恐吓朝廷。对朝廷而言，如果让辞职成为事实，就等于承认了“假立宪”。这将是不可承受之重大灾难！为了表达立宪的诚意，朝廷只能在议员的逼迫下不断让步。在一次次政治斗争中，谘议局和资政院挟民意利剑占据道德高地，不断突破既定建制，成功实现了自我扩权，把自己变成了真正的权力机关。执政者万万没想到，本来用于凝聚人心，消除官民隔阂的谘议局和资政院，反过来成为立宪派向清政府进行政治挑战的合法的政治舞台。^[83]其实，在任何宪政国家，行政机关和立法机关意见不合是常有的事，但双方仍有基于宪法和基本事实的认同，然而在清末的中国，宪法尚未制定，议员们明知清政府不敢令民意机关辞职解散，却时时以辞职相要挟，严重破坏政治伦理。

政治参与的骤然扩大，犹如打开的潘多拉魔盒。民间士绅获得期盼已久的参政机会，压抑已久的各种诉求突然爆发，暗潮汹涌的隐性社会矛盾也迅速被摆到台面上，让各级政府应接不暇。对议员们反映的社会问题，各大报刊争相报道，媒体的“放大效应”更加强化了平民对清政府的不良印象。谘议局议员们大多缺乏行政经验，他们来自地方，对种种社会问题有深刻体验，但他们制定的很多激进议案根本无法执行，地方督抚又不得不与他们虚与委蛇，把大量时间和精力浪费在敷衍谘议局上，这一定程度上造成“政府空转”，谘议局和政府间相互否决，许多珍贵资源都在情绪化斗争中内耗掉了。真正的民主政治不仅表现为不同社会群体对政治参与的诉求，也是一种利益分配的技术手段和制度安排。清政府失败的制度安排造成地方自治运作陷入混乱，设置谘议局的结果走向初衷的反面。清末的悲剧告诉我们：政治参与如果没有秩序和边界，在短时期内迅速泛滥，政治秩序必定荡然无存，演化成民粹政治，甚至以加速度将整个社会推向失控的方向。