一 德国对太平洋岛国政策的新动向
作为南太地区历史上的传统殖民国家，德国虽然在一战后退出了该地区，但对该地区仍有着重要影响力。伴随着对太平洋岛国援助的不断增加，近年来，德国对太平洋岛国的外交政策呈现出新动向，其重返南太平洋地区的战略意图日益明显。
（一）强化对太平洋岛国的援助实践
作为重要的西方发达国家，德国历来重视对外援助，它在这方面提出了许多独特的政策和主张，并力图借此促进实现其提高国际地位、发挥大国作用的战略目标。冷战期间，联邦德国是重要的西方经济大国，在发展援助方面，它是经合组织发展援助委员会5个最大的援助国之一。然而，1990年两德统一后德国背上了沉重的财政包袱，官方发展援助不断减少，距离其承诺的占国内生产总值0.7%的指标愈来愈远。对德国而言，发展援助政策已经成为其长期外交政策的一个重要组成部分，是其外交行为的一部分和延伸，这在全球化的大背景下有其必然性。目前，欧盟各国在其对外政策和发展援助政策方面的协调越来越紧密。德国政府对在欧盟层面上协调各成员国的发展援助政策持比较积极的态度，其发展援助政策已经部分地纳入欧盟共同政策的框架之中，包括签约的《洛美协定》即《科托努协定》。[3]德国对太平洋岛国的援助有着几十年的历史，援助方式包括双边援助和在欧盟框架内进行的援助。德国对太平洋岛国的援助主要表现在以下几个方面。
第一，增加对太平洋岛国气候领域的援助。在德国的对外援助中，气候变化一直占很大的比重。德国一直将气候变化视为是帮助发展中国家实现可持续发展转型的主要挑战，2003～2012年累计提供了180多亿美元的气候援助，是欧盟所有成员国里最多的。特别是自2007年以后，德国的气候援助规模总体上增加（见图2-1）。而太平洋岛国对气候变化的负面作用表现出特别的脆弱性。许多岛国因为极端气候而遭受到了严重的损失。气候变化是全世界所共同面对的问题，因此德国愿意提供资金、技术和实际援助来帮助伙伴国处理气候问题。自2008年起，德国国际气候行动（International Climate Initiative）在小岛屿发展中国家支持了价值1.61亿美元的35个项目。[4]
图2-1 2003～2012年德国气候援助及其占ODA总额的比重
资料来源：此图转引自秦海波、王毅：《美国、德国、日本气候援助比较研究及其对中国南南气候合作的借鉴》，载《中国软科学》2015年第2期，第22～34页。
2014年4月，德国通过联邦经济合作与发展合作部（以下简称“联邦经合部”）扩大了对太平洋岛国在气候变化领域援助的承诺，追加1000万欧元的援助以支持“太平洋岛屿地区气候变化适应性”的项目。自2009年1月起，联邦经合部支持气候变化适应性技术合作的区域项目，该项目由德国技术合作公司与南太平洋委员会共同执行。[5]2014年，德国与小岛屿发展中国家签署了在气候适应性和灾难风险管理方面的战略合作协议。参与合作的太平洋岛国主要有斐济、密克罗尼西亚、基里巴斯、瑙鲁、帕劳、巴布亚新几内亚、马绍尔群岛、萨摩亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢和瓦努阿图。
第二，在援助过程中，加大与区域组织的合作。德国在对太平洋岛国援助的过程中，十分注重同国际组织的合作，这有利于增强援助的有效性和透明度。自1975年开始，联邦经合部一直以双边或多边的形式对太平洋岛国论坛成员国提供援助。[6]德国政府意识到，德国一个国家的力量毕竟有限，与国际组织的合作有利于发挥整体力量。与德国合作的南太地区的国际组织主要有南太平洋委员会、太平洋岛国论坛和太平洋区域环境项目委员会。2016年9月，在第47届太平洋岛国论坛峰会上，大会批准了德国参加论坛会后对话会（Post Forum Dialogue）的资格。[7]在《2015特别气候变化基金工作项目》中，德国认为对太平洋岛国气候变化的援助应该扩大来源，充分发挥区域组织的作用，强有力的区域支持在协调多种项目方面是必要的，南太平洋委员会、太平洋岛国论坛秘书处的角色很重要。与此同时，德国对太平洋岛国论坛在增强气候适应性和加强贫困地区发展方面的目标给予了高度重视。[8]
第三，充分发挥国内政治机构的作用。在欧盟国家中，绝大部分成员国与太平洋岛国的发展合作是依靠欧盟完成的，在欧盟的联合框架内向岛国提供援助，这主要是因为大部分国家援助机构的力量很有限，但是联邦经合部是一个例外，它在南太地区有着广泛网络和项目（见表2-1）。截止到2014年，在欧盟对太平洋岛国的援助中，德国和法国的援助排在前两位。[9]法国的援助更多是基于其在南太地区的海外领地，包括新喀里多尼亚、瓦利斯与富图纳以及法属波利尼西亚。它的援助方式大部分在欧盟的框架之内进行。与法国不同，德国对岛国的援助更多依靠联邦经合部的高效推动。冷战后不久，由于国际形势发生很大的变化以及人们对发展援助的成效产生怀疑，德国国内一度提出“发展援助政策终结了”“发展援助政策是冷战的残余物”等论点。为了逐步克服德国国内的“发展援助厌倦症”，使发展援助尽可能获得广泛的民众支持，德国政府及联邦经合部对全民开展了各种宣传教育活动，扩大公众对发展中国家状况的关注和对发展援助工作的重视。[10]自1977年开始，联邦经合部开始在太平洋地区正式运转。考虑到太平洋岛国所面临的特殊的气候环境变化及其危害，目前联邦经合部在15个岛国有援助项目，包括东帝汶以及一些区域组织。[11]联邦经合部与南太平洋委员会、太平洋岛国论坛、太平洋区域环境项目委员会有着密切的联系，其在南太地区有很多援助项目。联邦经合部支配的资金占德国官方发展援助资金的70%左右。虽然联邦德国发展援助的主要决策及实施机构是联邦经合部，但其他几个部门、各州政府以及若干大中城市也参与其中。
表2-1 联邦经合部在南太地区的援助项目
（二）加强与萨摩亚的外交联系
历史上，德国对萨摩亚的政治和经济具有重要影响。从1889年到1899年，萨摩亚群岛系由英国、德国和美国共同管理。1899年，三国达成协议，改变原来的安排，西萨摩亚成为德国的殖民地。从1900年到1914年，在德国的统治下，萨摩亚人与欧洲经济的联系主要是椰子干。萨摩亚的经济也在这十几年中获得了飞速发展。群岛种植园经济发展迅猛。1900年，从萨摩亚首都阿皮亚出口的椰仁就达8500吨，创造关税收入3.1万美元。同年，德国还向萨摩亚提供了5.2万马克的援助。自1900～1910年德国在萨摩亚的行政当局首脑，以威廉·索尔夫为首，他削弱了土著人政治机构的权力，使萨摩亚获得高度发展，并超越了大洋洲其他各地。[12]在1899年10月11日的备忘录中，德国海军大臣蒂尔皮茨曾大加赞赏萨摩亚作为海军基地和世界海底电缆登陆站的作用。然而，南太地区的商业未能像德国最初预想的那样取得飞跃发展，自然也就无法提高萨摩亚航运中继站的地位。因而，柏林方面逐渐将萨摩亚排除在政策考虑之外，不愿再对它做更多投入，甚至将原有的防卫力量也撤出大半。1914年一战爆发后，新西兰攻占德属萨摩亚。德国在一战后失去了对萨摩亚的控制，其在南太地区的地位被日本所取代。1920年，国际联盟将西萨摩亚作为委任统治地交托新西兰管理。二战后，联合国又把它作为新西兰的“托管地”处理。1962年1月1日，西萨摩亚独立。1970年，西萨摩亚加入了英联邦。[13]
由于萨摩亚深受殖民主义的影响，德国对萨摩亚的影响力超过了其他任何太平洋岛国。在历史脉络的牵引下，德国与萨摩亚的外交联系日益密切。1972年5月18日，德国与萨摩亚建立了外交关系。[14]此后，双方之间的关系飞速发展。2009年，萨摩亚总理图伊拉埃帕访问了柏林。2014年1月28日，德国总统接见了萨摩亚国家元首。2016年10月，德国驻萨摩亚新任大使格哈德·蒂德曼（Gerhard Thiedemann）表示对德国与萨摩亚外交关系的前景非常乐观。在他看来，19世纪的很多人见证了德国与萨摩亚之间的良性互动，双方在农业发展、贸易、社区建设以及教育方面的共同努力为新时期的双边合作奠定了坚实的基础。目前，萨摩亚大约有30个德国公民，不包括数千个与德国有血缘关系的萨摩亚人。[15]
在发展援助方面，德国对萨摩亚的发展援助始于1977年，主要集中在林业部门。萨摩亚是德国主要的合作伙伴。德国是南太地区的第四大援助国（前三位依次是澳大利亚、日本、新西兰）。目前德国经合部正与萨摩亚政府和当地的社团在“适应气候变化项目”上开展合作，该项目涉及萨摩亚的12个乡镇，目标是增加日益减少的鱼类种群。[16]该项目的总援助额为4000多万欧元，整个工期持续到2018年。德国将继续履行对萨摩亚的双边承诺，主要是推动建设有利于学校和当地政府的微型项目。在人道主义援助方面，2009年9月的海啸使得149名萨摩亚人失去了生命，德国立即拨付了10万欧元的人道主义援助。该援助通过非政府组织新西兰乐施会来完成，主要用于恢复被飓风毁掉的村镇供水系统。在文化合作方面，德国正与新西兰国家档案局、萨摩亚共同建设一个三方合作项目，用于帮助萨摩亚国家档案局提高保存历史资料的能力。2012年，在德国外交部的资助下，萨摩亚举办了一次从殖民时期到当下的关于德国—太平洋关系的展览。另外，德国与萨摩亚的经贸联系日益密切，2014年萨摩亚向德国出口额为20万美元，从德国进口额为50万美元。[17]
（三）获得参加论坛会后对话会的资格，加强与区域组织的联系
太平洋岛国论坛是南太地区重要的区域性组织，在推进区域一体化、促进岛国经济发展等方面起着重要的作用。作为地区合作的主导力量，论坛自成立以来，就致力于区域自由贸易区建设。早在论坛建立之初就设立了贸易局以协调区域内各国的活动。随后论坛建立了南太平洋经济合作局以主导区域内各国经济事务活动。[18]从1989年起，论坛决定邀请中、美、英、法、日和加拿大等国出席论坛首脑会议后的对话会议。1991～2007年，论坛先后接纳欧盟、韩国、马来西亚、菲律宾等国为对话伙伴。2013年，接纳古巴为对话伙伴。2014年，接纳土耳其、西班牙为对话伙伴。很多区域外国家利用论坛在南太地区的影响力，建立了双边的对话机制。比如，日本与太平洋岛国论坛首脑峰会（PALM）每三年举行一次，从1997年开始，已经举办了七次，每次都取得了很好的效果；法国与太平洋岛国论坛的沟通平台是“法国—大洋洲峰会”，截止到2016年，“法国—大洋洲峰会”已经举办了四届，这已经成为双方进行沟通与交流的平台；印度与论坛的沟通平台是“印度—太平洋岛国论坛”，迄今为止，已经举办了两届。为了加强与太平洋岛国的关系，很多区域外的国家或组织都成为了论坛会后对话伙伴。论坛会后对话会方便了域外国家或组织与太平洋岛国的联系，为双方的沟通建立了便利的平台。德国获得参加论坛会后对话会的资格，有助于其建立与论坛之间的沟通平台。目前，德国与许多论坛成员国建立了发展援助合作关系，而且向论坛秘书处提供援助。在多种国际多边场合，德国非常支持太平洋岛国论坛，尤其是在全球气候会议中。这表明德国与论坛有着共同的利益诉求以及广阔的合作前景。
（四）主动建构同斐济的战略合作关系
德国非常重视发展与斐济的战略合作关系。斐济是太平洋岛国中比较活跃的国家，经济实力较强，发展较快。斐济非常重视与太平洋岛国的合作，同时也与包括德国在内的域外国家保持着密切的联系。尽管斐济的国内政治环境一直不是很稳定，但斐济致力于发展对外关系，积极参与各类国际和地区组织。2014年，斐济举行了2006年军事政变后的首次选举，共有200多名候选人参加了选举，斐济优先党、社会民主自由党等7个政党参选。为了保证选举的公平和透明，并向国际社会展示斐济的民主化进程，斐济政府邀请了澳大利亚、印度、印尼、欧盟等十多个国家和国际组织派出观察团，监督整个选举过程。[19]与此同时，斐济具有重要的地缘战略价值，其位于南太平洋的中心，交通便利。斐济的苏瓦港是南太平洋的重要海港和空中转运中心。相比较以前，斐济的国内政治生态环境得到了很大的改善，有助于其与区域外国家的交往。德国与斐济在1973年8月建立外交关系，双边经贸关系一直很稳定。根据德国统计局的数据，2012年德国从斐济的进口总额为190万美元，向斐济出口总额为870万美元。德国主要从斐济进口蔬菜产品，主要出口产品为机械设备。斐济是德国在南太地区发展援助项目的运行基地。自2009年起，联邦经合部与南太平洋委员会共同致力于解决太平洋岛国的气候变化问题项目。联邦经合部首先支持三个计划的国家，其中就包括斐济。德国同样支持斐济的基础设施、学校以及医疗的建设，每年都会援助一些价值11000欧元的微型工程，包括保证小学饮水供给和为村镇提供卫生设施。[20]2011年5月，联邦经合部的官员会见了斐济工业、贸易及旅游部常任秘书长沙欣·阿里（Shaheen Ali），双方商讨在解决气候变化问题上的合作。同时，沙欣·阿里表达了斐济想与德国建立友好合作关系的愿望。[21]由于斐济在南太地区较强的经济实力、特殊的地缘战略价值以及对国际体系的积极参与，区域外的大国对斐济抱有强烈的战略兴趣，包括印度、俄罗斯、中国等，都积极发展与斐济的战略伙伴关系。如果德国能够同斐济建立战略合作关系，那么其在南太地区便有了战略支点国家，有助于其在南太地区践行外交战略。
（五）主打气候外交牌
“气候外交”可从两方面定义：狭义上讲，气候外交是指参与《联合国气候变化框架公约》谈判进程与相关活动；广义而言，气候外交常被称为“气候对外政策”，即把气候变化与对外战略、对外行为相结合，不仅包括多边和多边场合下通过政治、外交手段与一些国家进行气候领域内的对话与谈判，也包括对外援助、合作发展。[22]气候变化是21世纪外交和全球治理面临的最大挑战之一。作为国际上支持气候变化行动的主要国家，德国是继英国之后第二个制定了气候外交战略的国家，并积极推进欧盟在气候行动方面的领导地位，同时，德国也是主要的气候援助国。除了国内努力执行的新能源政策之外，德国开始把气候外交置于国家整体外交框架之内。[23]德国在2007年前后提出了气候外交战略，目标是提升气候变化问题在国际政治议程中的重要性，促进并补充《联合国气候变化框架公约》的谈判进程。同时，树立和加强同其他国家的信任，建立伙伴关系，并为经济和发展领域的合作创造更多的机会。这一新的外交政策由德国外交部和环境部主导，并得到德国联邦经济与能源部、经合部的支持。德国的气候外交在国际社会中得到了很高的评价，不仅得益于其先进的技术与发达的经济，还得益于德国是主要的国际援助出资国，非常注重传统的多边合作，善于运用软实力。基于气候外交的定义，德国在南太地区对太平洋岛国的援助属于气候外交的广义范畴，其在南太地区的气候外交不仅是德国整体国家外交政策的需要，还是其与太平洋岛国发展外交关系的主要手段。南太地区是世界上环境最脆弱的地方，气候变化所带来的灾难时刻困扰着国家发展和人民的生计。基于生存条件的脆弱性，小岛国往往具有更强烈的环保意识。岛国是气候变化的最大受害者，但是应对这些复杂的环境挑战，国家治理远远不够，还必须依靠国际治理。如前所述，德国对外援助主要依靠国内部门，即联邦经合部。联邦经合部不仅与南太平洋委员会一道在岛国开展解决气候变化问题项目的建设，并与多个太平洋岛国在气候变化领域建立了战略合作关系。