第三节 高等教育国际化政策内容研究
政策内容是指政策主体在制定政策时所体现出来的价值指向、政策的文本形式、政策文本的数量以及政策制定的程序四个方面。政策内容是政策主体实施并达到主体意愿的载体，也是政策客体开展规范活动和政策评价的依据。无论是国际组织还是国家，要实现对政策客体的规范治理和指导，都必须通过具体的政策来实现。因此，每一项政策的出台，都应该具有明确的价值取向、科学的政策形势、合理的政策数量和规范的政策制定程序。高等教育国际化政策的研究也集中在这四个方面。
一 关于高等教育国际化政策价值指向研究
高等教育国际化政策的价值取向是高等教育国际化政策的核心，从形式上看，每一项政策只是一个文本而已，但在这个文本中一定包含着这个政策的目的和意愿，即政策的价值指向，不同的政策主体在不同时期所制定的政策的价值取向也不完全一致。西方发达国家在推进高等教育国际化过程中的政策价值取向也随着时代的不同而不同。张磊对此研究后，认为“当国际高等教育被纳入《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）框架之后，出国留学生的大规模的流动被看作是一笔高达数百万美元的生意，各国高等教育抢占国际市场，促使各国高等教育政策理念由原来的政治、文化导向转向了经济、利润主宰。传统国际化政策中所倡导的国际教育援助、交流与合作的功能日益淡化，取而代之的是高等教育的产业化、商业化、市场化以及大众化的发展”。[51]这说明西方国家的高等教育国际化的目的也在不断变化。
如何在高等教育国际化的过程中培养国际化人才，这是高等教育国际化政策不可回避的一个重要问题。就我国高等教育国际化进程中政策的价值的重点应该放在哪里，张磊认为应该将我国高等教育国际化政策重点放在国际化人才本身的培养上，即“伴随着人类进入21世纪，面对一系列全球性挑战，如全球化、知识经济和颠覆性信息技术对教育的冲击等，一方面高等教育面向学生、面向未来、面向世界的任务更重了，另一方面人们越来越认识到，高等教育国际化是高等教育引领未来的重要实现途径，是培养面向未来的学生的重要实现途径。面向未来的高等教育国际化的新使命，不仅要促进科学技术创新，更应促进人类文明的进步；应以问题为导向影响和帮助学生，使其能直面未来科技、社会和全球的发展，从而使他们通过国际化教育更加健康成长”。[52]这种政策导向显然是以学生为本的导向，目的是促进我国大学生在国际化进程中提升国际化素养，从而更好地参与全球治理。
香港大学杨锐副教授主张分别从大学的角度和国家高等教育系统的高度来讨论高等教育国际化。他认为，“对于大学来说，国际化意味着某种特定文化内部和跨文化情境下，贯穿于教学、科研和社会服务中的一种意识和行动，其最终目标是实现不同文化之间的相互了解。而对于一国高等教育系统来说，国际化意即同其他国家之间的教育对话。”[53]华裔日本学者黄福涛认为，“与欧美等发达国家在教育国际化过程中过分追求经济效益和商业利益相比，大多数第三世界或发展中国家更强调通过教育国际化来提高本国的教学和科研水平，实现国家整体经济实力的提高。”[54]魏腊云、唐佳新则认为，“高等教育国际化包括了两个相反相成的向度，即‘高等教育国家化’与‘高等教育世界化’。‘高等教育国家化’与‘高等教育世界化’共存是新全球化时代背景下高等教育国际化区别于既往的高等教育国际化的最大的差异。也是其价值诉求所在。”[55]这些学者对于高等教育国际化价值指向的分析，对于我们确定高等教育国际化政策价值取向有着一定的借鉴价值。
在英国，国际化被定义为“使英国成为国际上竞争力更强的贸易国和通过向付费顾客销售教育服务而使创汇最大化所需的有技能的人力资源的流动”。[56]奈特·简（Knight Jane）则“从学校的层面将国际化定义为将‘国际的维度’整合到高等学校的教学、研究和服务等诸项功能中的过程”。她把高等教育国际化定义为“大学的教学、科研和服务融入国际/跨文化视角的过程”。[57]随后凡·德·温得（Van der Wend）也指出以学校为基础的定义有其局限性，并提出一个更广泛的定义，她认为国际化是“使高等教育回应与社会、经济和劳动力市场全球化的需求与挑战的系统努力”。[58]他们对高等教育国际化的理解具有明确的政策价值导向性，即高等教育国际化是要使高等学校的人才培养过程融入到国际社会中，要反映社会多方面的需求。
不少国际组织，如联合国及其下属的联合国教科文组织、WTO、欧盟等通过自身的影响来引导各国政府在高等教育国际化政策导向，这些国际组织通常会“关注和平和发展问题，倡导国际理解教育（Education for International Understanding）、发展教育（Development Education）、多元文化教育（Multicultural Education）等有助于世界、区域国家和平、发展的教育国际化理念”。[59]联合国教科文组织的大学联合会（International Association of Universities，IAU）提出：“高等教育国际化是把跨国界和跨文化的观点、氛围与大学的教学工作和社会服务等主要功能相结合的过程，而且是一个包罗万象的变化过程，既有学校内部的变化，又有学校外部的变化，既有自下而上的，又有自上而下的，还有学校自身的政策导向。”[60]
二 关于高等教育国际化政策的形式研究
政策的形式决定于政策制定的主体，国际组织所制定的政策大多数表现为国际条约、协定、协议等法律文本，在高等教育国际化方面，我们可以将这些条约、协定、协议等大致纳入高等教育国际化的国际法范畴来理解。在中国国内，制定政策的主体大致包含三个方面：中共中央、国务院（包括国务院所属的部委及各级地方政府，从而构成完整的行政体系）、全国人民代表大会及其常务委员会（含各级地方人民代表大会及其常务委员会，这是我国的立法体系）。这三个主体的性质不同所制定的政策文本的形式也不一样，从而出现三种文本形式：政策、法规和法律。我们在研究高等教育国际化方面政策时可以大致将这些文本纳入国内政策范畴（法律也是一种刚性的政策）。
国际组织中有不少组织对高等教育国际化政策的制定一直发挥推进作用，尹玉玲认为，一些国际组织如“OECD的两份出版物即《国际化与高等教育的贸易》（Internationalization and Trade in Higher Education）和《高等教育的质量与认证：跨境的挑战》（Quality and Recognition in Higher Education：The Cross-border Challenge），分析了跨境教育的主要趋势和挑战。2005年，OECD与UNESCO联合制定的《跨境高等教育质量指导方针》，为加强高等教育领域国际性合作迈出了重要一步”。[61]从国际法的角度来理解，这些文本应该可以纳入国际法的范畴去研究。
高等教育国际化政策所涉及的工作方面十分广泛，那么我们在制定高等教育国际化政策时应该侧重哪些工作方面呢？朱文、张浒通过研究提出，“由于受到外部压力和国内发展的双轮驱动，我国在较长时间内出台了一系列相关政策，呈现出明显的政策演进路径，主要涉及出国留学、来华留学、中外合作办学以及对外交流与合作四个方面的政策，这些政策在特定时期发挥了各自不同的政策效应”[62]。他们的研究成果大致明确了我国高等教育国际化政策的主要工作内容。
陈学飞认为，高等教育国际化正在向高等学校的课程层面渗透。他认为，MOOC也是西方国家推销其高等教育国际化的方式之一，“OECD在1993年11月和1995年11月先后两次召开的高等教育国际化学术讨论会上提出，高等教育国际化已从边缘逐渐变成了高等学校管理、规划、培养目标和课程的一个中心因素，并自1996年开始对高等教育课程国际化进行跨国比较研究。”[63]因此，高等学校应该在制定政策时增强课程国际化的意识。
Marks和Joseph认为，“随着传播媒体技术的不断扩展和日益丰富，政策文本的形式也应该随之发生改变，高等教育国际化政策文本的形式设计也应该如此。电子文本通过在线的方式呈现已经越来越多地被大众所接受，国家和学校政策主体应该乐观地接受这种形式而不拘泥于传统的各种方式”[64]。
Lentz和Shade通过研究发现，高等教育国际化政策文本的形式受制于民主化发挥的程度，“虽然制定政策的民主化观念已经在世界大多数国家得到认可，但并不排除还有不少地方在制定政策时的民主化不够充分的问题的存在。民主化不是简单地喊口号，而是必须通过一定的机制得到落实的问题。高等学校的国际化政策能否民主，不仅是师生的参与问题，也是他们的意愿能否得到实现的问题”[65]。
三 关于高等教育国际化政策数量的研究
政策文本的数量多少主要依据政策对象的需求，也要反映政策主体的价值需要，但最终还是要落实到政策客体需求这个基本点，即政策客体面临的需求如果没有相应的政策作为依据就不能有效地开展工作时，政策主体就必须提供政策或寻找可以替换的政策。政策数量过多或不足，都会不利于实际工作的开展，都会影响政策客体的积极性。高等教育国际化政策主要客体是高等学校的教师和学生，那么，我们在规划和供给高等教育国际化政策时，就必须充分反映高校教师和学生的需求，适时制定适量的政策。
谢维和、陈超认为：“自20世纪80年代中期以来，我国的教育政策无论在数量还是在质量上都有很大的发展，但是，这种发展呈现出较大的波动性和非连续性，这种现象在一定程度上反映了政府意志的方向，以及控制教育改革与发展的力度的大小。本文把教育政策作为一种非常重要和独特的资源，通过教育政策的统计分析，研究了教育政策的类型、层次、性质等问题，并从数量的变化中反映教育发展的规律和内在机理，并对教育政策的发展方向进行预测。”[66]
刘晖、李晶“从‘颁布数量’‘适用类别’‘主体构成’‘文本形式’‘政策主题’‘政策工具’6个维度对69份政策文本进行统计分析。结果显示：1985～2016年期间，我国高等教育质量保障政策从起步到形成较为庞大的政策体系经历了酝酿、发展、加速、密集四个时期，呈现出渐进性与爆发性、综合性与专一性、强权威性与弱依赖性、建设性与保障性、规制性与单一性并存的特征。政策数量与高等教育发展中的焦点事件紧密相关；政策的核心为评估，评估是我国高等教育质量保障的利器；政策工具的应用存在路径依赖，即权威工具使用过溢；政策价值取向从工具理性走向价值理性”。[67]
Clark等强调，高等学校在制定高等教育国际化政策的时候，政策数量的多少“要从整个学校乃至国家的政策体系的角度思考问题，不要孤立地就政策而政策，这种孤立地研制政策的思路是没有出路的，它容易导致政策之间的冲突而影响政策体系的效果的实现。孤立的政策观也会使政策主体逐步丧失全局观念而导致政策的更多失误”。[68]
Romano等提醒高等教育国际化政策主体，“要特别关注政策制定的伦理问题。政策伦理是一个隐藏在政策价值观背后的更深层次的价值观，虽然这种伦理可能在现实层面的政策文本中难以看得到，但细心的政策对象是可以感受得到的。所以，政策伦理也是一种更高层次的政策。高等学校在研制国际化政策时，也要有一个公正和自由的政策伦理，以便师生能够更方便、更自由地参与到国际化进程中来。”[69]
四 关于高等教育国际化政策制定程序的研究
程序是制定政策（法律）的必由之路，程序是否公正、正义、透明是政策和法律能否发挥其应有效应的充分且必要的条件。政策和法律制定的主体必须严格按照既定的程序履行制定政策的相应职责。高等教育国际化政策中含有大量的法律文本，这就更需要我们加强程序建设，确保政策和法律的公正合理。
朱永坤、白永提出：“教育公平问题源于教育政策。教育政策制定程序包括技术性程序和制度性程序，程序是否公平是影响教育政策公平性的一个重要因素。提高教育政策制定程序公平性的有效方法在于程序公开和程序参与，而听证制是程序公开和程序参与的有效形式。”[70]“根据程序公正理论提出公共政策制定程序与公众对政策的可接受性的关系问题。研究一通过访谈不同领域的学者，初步揭示了公共政策及其制定程序存在的问题——对公共问题不敏感，解决问题的措施成效低。研究二用问卷调查公众对一个制定中的公共政策的态度，恰与政策制定者的愿望相反，公众并不认可政府解决问题的设想，也不认同政府举行的听证会的结果。研究三设计了一个非等组前后测准实验，在两个互联网站的电子公告板上比较根据不同的公共政策制定程序的政策的可接受性。结果证明，制定政策时了解公众态度可增强政策的针对性，提高解决问题措施的成效和可接受性。”[71]
程洪恩认为，“政策制定的程序问题，是当前政策学研究的一个突出的重要的课题。制定政策特别是制定宏观政策和重大政策，是一个非常复杂的决策过程，必须有合乎科学决策规律的政策制定程序。所谓政策制定的程序，就是在总结以往政策制定经验的基础上，把政策制定的必经过程、工作顺序、活动步骤、议政形式、决策方法、签发手续等，排出程序，立为制度，使其程序化、制度化、法律化，并使它具有不可违背的权威性和约束力。”[72]
顾友仁认为，“当代任何实行民主宪政的国家都重视程序。我国在公共政策制定中对于程序正义原则的坚持已经取得了丰硕成果，但还存在着诸多挑战。只有将公共政策制定中程序正义的基本理论与我国国情联系起来，将理论研究与实践探索结合起来，坚持理论创新，才能建构起中国特色公共政策制定中程序正义的理论框架和实践模式，促进社会主义民主政治的发展和公共决策的科学化、民主化、法制化。”[73]
Fitsimmons提出：“政策制定程序公正是政策研制的基本前提，因此，一个‘善’的政策的制定与政策主体是否树立‘善’的观念有十分密切的关系。高等教育国际化政策的制定也应该基于这样的基本前提。也就是说，政策制定者在研制政策之前，首先必须有一个‘善’的价值指向，即所要制定的这个政策必须能够给政策对象带来利益保护而不是相反。”[74]
Uzun和Ozdogan等人认为，“如同一般政策的价值追求一样，高等教育国际化政策的制定者也十分追求政策效果的最优化。这种对政策效果最优化的追求即是一种理念，也是一种设计政策的手段。高等教育国际化政策效果的最优化的一个基本标准就是高校师生是否满意，他们能否在这个政策中获得他们所要获得的。”[75]