第一节 问题的提出

以提高“两个比重”为目的的分税制改革至今已有20多年历史，尽管分税制改革明确提出并建立了与市场经济相适应的央地税收划分和支出责任体系，但其明显的财权上收和事权下移制度变迁特征使地方政府间财政失衡问题越发突出。进入21世纪以来，受后发赶超和非均衡发展战略的影响，地方政府的财政支出竞争和赤字竞赛行为越发突出，这一方面加剧了央地纵向财政关系的失衡，另一方面使地方政府间横向财政关系更加紧张。其直接的后果就是中央对地方的转移支付失灵和县级财政困难。

当前分税制的弊端主要体现在：地方政府预算外资金过度膨胀导致腐败频发、基层政府财力短缺导致债务累积、转移支付资金层层节流导致县级财力极度困难、地方官员强化财政汲取行为导致政府支出行为异化、过度依赖财政拨款和转移支付使得预算约束软化，等等。如不加以管控，这些问题势必将影响宏观经济稳定和经济增长的可持续性。因而，调整现有的政府财政分权关系，加快推进财政分权体制改革已是当务之急。

在社会分工不断细化、社会偏好趋于多样化的基本形势下，构建基本的财政分权体制、实施分级财政已经获得国际认同，分权趋势不容置疑。但多级财政作为一种中央向下级授权的委托代理制度，其制度运行绩效还是要依靠“激励相容”来实现。故而，党的十八届三中全会提出的“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的改革目标，其实现的关键还是“要把激励搞对”。这也恰恰是党的十八届三中全会提出的“深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，进一步理顺中央和地方收入划分”的主要理论依据。

相较于西方联邦制国家，我国这种单一制国家的财政分权制度具有一定的特殊性，中国式分权的核心是以保护市场平稳有序运行为前提的分财而非分权。正因如此，中国当代的财政分权也存在诸多的制度不稳定性，导致了上文所提及的一系列财政困局的出现。

既然不同于西方财政联邦主义分权体制，我国要想达成中央与地方在分级财政框架下很好的协作关系和经济分工就离不开激励机制的设计。我国实施的是与西方“用脚投票”约束有所不同的“晋升锦标赛”机制，通过“政治绩效挂帅”和“增长考核”开展针对所有地方官员的政绩考核，实施严格的末端淘汰筛选制，促使中央对地方官员行为进行精确管控，以实现央地执政目标的相容性。

在当前这种自上而下层层分解的压力式制度下，地方政府的层级越多，越不利于财政支出效率的改善和地方财力的合理分配，特别是到市县一级，缺乏明确的省以下财力划分标准使得上级政府盘剥下级政府现象层出不穷，引发县级财力空虚，而当代中国承担公共服务供给和民生支出最大的主体恰好是县级政府，因此在此轮财税体制改革中，国家明确提出“要优化政府组织结构，缩短政府层级，持续探索推进省直接管理县（市）体制改革，调整传统四级政府结构，做强做大县域财力”，从而落实县级政府在公共服务和社会保障供给中的主体地位。

是故，当前我国的财税体制恰好处于新的十字路口，财政分权如何分、央地之间，地方政府之间的税权划分、财力分配、事权（支出责任）划分以及转移支付制度的调整都是新一轮分权改革的变革对象。而这一系列内容也恰好构成政府财政分权关系的主体内容。我国传统的政府财政分权关系是一种央强地弱的垂直关系，地方政府附庸于中央政府，仅是中央政府政策的执行者，缺乏财政独立和财力自主。而新型财政关系则强调的是央地之间的契约协作关系，在重设分权和支出责任条件下共同开展公共事务治理活动。作为一种保障地方经济平稳运行的制度安排，新型政府财政分权关系的最大改变就是财政本质的转变以及财政功能的调整，决定这一逻辑生成的实质便是财政传统的国家分配观向国家治理观的转型。

将财政视为国家治理的基础和重要支柱是党的十八届三中全会最重要的一个理论创新，这就意味着未来的政府财政分权关系调整和分权改革必然会以国家治理体系现代化为目标全面展开，在国家治理体系现代化和财政的国家治理观的顶层设计下，当代政府财政分权关系框架便被赋予了一层新的时代意义，因此超越以往的分税制，建立后分税制时代央地间、地方政府间更加科学的税权划分、支出责任划分和以因素法为基础的科学的转移支付制度将逐渐走向改革前沿。以提高地方政府财政自主性、强化地方政府以属地管理和公共服务供给最优化为准则，强化地方政府的财政汲取努力，推动事权与财力相匹配、财力与公共支出责任相匹配的财政分权改革，亦将作为适应新型政府财政分权关系的相应配套措施而逐步开启。