二、重中之重的考察

虽然载泽等五大臣出洋考政，促使清廷做出了宣布实行预备立宪的决策，但立宪究竟应该如何预备，清廷仍是茫然无措。尽管清廷宣布预备立宪从改官制入手，但丙午官制改革的进展并不顺利。不但中央官制改革“有名无实”“龙头蛇尾”^[23]，地方官制改革更是波澜起伏、举步维艰。1907年6月，清廷就如何实行预备立宪问题广泛征求意见，发布上谕称：“惟立宪之道，全在上下同心，内外一气，去私秉公，共图治理。自今以后，应如何切实豫备，乃不徒托空言，宜如何逐渐施行，乃能确有成效，亟宜博访周谘，集思广益，凡有实知所以豫备之方施行之序者，准各条举以闻。……以便省览而资采择。”^[24]7月，袁世凯密陈赶紧实行预备立宪要政十条，并建议再派大臣出洋考察宪政。他认为：“前者载泽等奉使出洋，原为考求一切政治，本非专意宪法，且往返仅八阅月，当无暇洞见源流。臣闻日本之预备立宪也，遣伊藤博文等周游欧美视察宪政，绵历九年，始宣布七十六条之宪法。各国政体，以德意志、日本为近似吾国，现奉诏切实预备立宪，柯则具在，询度攸资。拟请特简明达治体之大臣，分赴德、日两国，会同出使大臣专就宪法一门，详细调查，博访通人，详征故事，何者为入手之始，何者为收效之时，悬鉴照形，立竿取影，分别后先缓急，随时呈报政府核交资政院会议定夺，请旨施行。”^[25]8月，清廷谕令外务部右侍郎汪大燮、邮传部右侍郎于式枚、学部右侍郎达寿分别充任出使英国、德国、日本的考察宪政大臣^[26]，是为清廷第二次派大臣出洋考察宪政。相对于上次五大臣出洋而言，这一次的目标很明确，即考察“宪政”，且主要考察英、德、日三个君主立宪制国家。“日、英、德为君主之国，朝廷遣派大员，前往考察，用意极为深远。”^[27]

清廷第二次派大臣出洋考察宪政，时论推测其目的“盖将以日、英、德现行之政体，为后日摹仿之标本”^[28]。至于清廷命意所在，到底是效法日本、英国还是德国，据说清政府内部各派势力之间意见颇有分歧。有传闻称：“近日政府会议立宪情形，庆邸、泽公及诸满员主张沿袭日本宪法，喜其不脱专制也；驻外各使臣及欧美留学生请仿效英制；袁大军机以仿英则陈义太高，主用德制。两宫迟疑不决，故有派员考察三国宪法之命。”时论虽然以为“取法德意志上也，取法英国次也，取法日本又次也”，甚至以为“取法日本不如取法英、德，固天下人之公言也”，但还是不得不承认，清廷的真正意图或许仍是取法日本。有谓：“日本君主之权之广矣。中国与日本，既系同文同种，于风俗习惯上，尤多相近者。仿效日本，以存君主之大权，今日政府所注意者，或在于是。”^[29]说辞虽尚游移，但亦不无道理。事实上，日本确实是第二次考政的重中之重。

出使德国的考察宪政大臣于式枚对立宪并不热心，甚至持反对的态度。在受命之后准备出使之前，于式枚奏报所拟办法宗旨时宣称，“中国旧章，本来立宪，皇朝制度，尤极修明”；“宪法为中国之名古矣”，中国历代政治制度，“与立宪之制无不相符”。因而，他对当时勃发奔涌的立宪思潮颇不以为然，认为：“夫不知立宪为我所自有，而以为西国之专名，舍本随人，其关于学术者固贻讥于荒陋。又以立宪为即可施行，并不审东洋之近事，冥行躁进，其关于政术者尤有害于治安。”^[30]在德国考察一段时间以后，于式枚又上奏要为立宪“正名”。他认为：“宪法自在中国，不须求之外洋。”中外形势不同，政教各异，中国不必仿照外国实行自下而上的立宪。“各国立宪，多由群下要求，求而不得则争，争而不已则乱。夫国之所以立者曰政，政之所以行者曰权，权之所归，即利之所在，定于一则无非分之想，散于众则有竞进之心。其名至为公平，其势最为危险。行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国之革命。”他甚至指责立宪派“几近乱党”^[31]。如此深闭固拒，甚至危言耸听，其考察结果可想而知。正如时论所痛斥：这实在是“满纸胡言，不值识者一笑”^[32]。不过，值得注意的一点是，于式枚考察回国后，在进呈《普鲁士宪法解释要译》一折中明确地提出了师法日本的宪政取向，有谓：“今日中国立宪，必应以日本仿照普鲁士之例为权衡。”^[33]

出使英国的考察宪政大臣汪大燮受命之际，亦是牢骚满腹，有谓：“此次重游英伦，实中于上年补侍郎之日，即外部侍郎系某某之缺一言之毒也。观于六月间北洋条陈十条，应派人常驻英、德考宪，仿伊籐诸人，以八九年为期，则竟欲永军于外，而其后不用钦差字样，不得带参赞，只许带二三人，又不许开支经费，初只给薪水。种种方法，并不在办事上想，专欲困人而已。”^[34]汪氏此行颇为低调，仅编纂14种宪政著作进呈清廷以塞责。这些著作是：《宪政要目答问》10卷，《英国宪政要义》4卷，《英宪因革史》3卷，《政枢纲要》5卷，《枢密纪略》2卷，《曹部通考》20卷，《国会通典》14卷，《国会立法议事详规》3卷，《选举法志要》19章，《英理财沿革制度考》5卷，《法庭沿革考》5章，《司法考略》4卷，《民政辑要》8卷，《治属政略》5卷。^[35]时人议论有云：“英为立宪之母国，若一一寻其义蕴，不免于式枚标乱党之名。大燮于宪政本旨，一字不著，惟成书十四种叙目入告，若与措大争伏案之长，可谓巧于避忌。”^[36]

出使日本的考察宪政大臣达寿到日本后，经与伊藤博文、伊东已代治商议，由日本政府委派法学专家穗积八束、有贺长雄等，按照宪政编查馆开列考察要目，综为立宪沿革、宪法比较、议院法、司法、行政、财政六类，分期讲论。1908年年初，达寿被清廷谕令召回，而代之以驻日公使李家驹。当时讲论尚未过半，达寿与李家驹致电军机处商议，由达寿听讲完前三类，后三类由李家驹另行约请他人讲论。^[37]

达寿回国后进呈宪政书籍五种：《日本宪政史》《欧美各国宪政史略》《日本宪法论》《比较宪法》《议院说明》。^[38]他在考察报告中极力主张仿照日本实行钦定宪法，从速立宪。他认为当时最重要的事情有二：“一曰政体之急宜立宪也，一曰宪法之亟当钦定也。政体取于立宪，则国本固而皇室安。宪法由于钦定，则国体存而主权固。”日本的君主立宪模式由宪法钦定，保证了天皇的大权政治，这是英国的议院政治与法国、美国的分权政治所无法比拟的。有谓：“大凡君主国体而取大权政治者，其国会与民主国体取分权政治或君主国体而取议院政治者，判然不同。英国国会实握有立法、司法、行政之三权，故有万能议院之目，名为立宪，实则国会专制之政治也。……英国如是，法美可知。……日本国会权限，舍宪法上所规定者外，别无他权，其所定于宪法上者，一则协赞立法权，一则议决预算权。其余如上案，如建议，如受理请愿，虽属国会之职权，而其采纳与否，权在天皇，非国会所得以要挟也。法律案之提议，国会虽亦有之，而裁可仍听之天皇。至于改正宪法之权，解释宪法之权，亦全操于天皇，非国会所能置喙。盖天皇统治权之行使，为国会所参与者，实不过法律与预算而已。若夫开会、闭会、停会、解散、紧急命令、独立命令，无一不属于天皇之大权。若非纯粹钦定宪法，安得有此。”日本立宪的大权政治模式，正是中国所亟宜仿行的。所谓：“非实行立宪，无以弭内忧，亦无以消外患，非钦定宪法，无以固国本而安皇室，亦无以存国体而巩主权。大权政治，不可不仿行，皇室典章，不可不并重。”^[39]针对其时立宪派请愿速开国会的风潮，达寿还奏请先立内阁与宪法而后开国会，以保障实现日本式的君主大权政治模式。日本维新的先例是：“于明治二十三开国会，而十八年先组织内阁。”达寿认为，如果先开国会，没有责任内阁与之对应，“一或不慎，即流为英、法议院政治，与奴才所考察者微有不同。故今日急务，莫要于先立内阁，统一中央行政机关，凡内外应兴应革之事，实力举行，无留人指摘之地，庶足以保全大权政治”^[40]。至于先立宪法后开国会，也是日本的成例。如时论所谓：“大凡国会先于宪法者，其国会权力必多于君主，而宪法程度必高，如英吉利是也；国会与宪法同时发生者，其国会权力与君主相等，而宪法程度必中平，如普鲁士是也；国会后于宪法者，其国会权力必少于君主，而宪法程度必低，如日本是也。达既考察日本，自以日本之成例为据。”^[41]

李家驹接续考察后，与日本法学博士有贺长雄、清水澄等相与研讨日本官制各事。他一面根据中国情势，结合日本现行制度，编译《官制篇》《自治制篇》《官规篇》《日本官制篇通释》《日本自治制通释》《日本官规通释》《日本行政裁判法制通释》诸书，共三十余万字，陆续进呈；一面奏请清廷尽快进行中央与地方官制改革，仿照日本钦定宪法，建立代君主负责的责任内阁，实行君主大权的立宪体制。有谓：“为今之计，惟有将内外官制速行厘定，提前试办，以为目前之准绳，即以杜日后之流弊。查日本颁布宪法在明治二十二年，而官制则自维新以来迭经改正，至明治十八年，责任内阁之制，即已实行。盖自废藩置县，中央集权之局已成，其所谋画，不出中央行政机关之外，端绪初不甚繁，制度乃归简易。然编制则肇自十数年前，实行之期，亦距立宪六年以上，遂能使大小臣工，同心协力，豫备之事，著著进行，大权操纵，绰有余裕，此又近事可师者也。”^[42]在考察日本司法制度后，李家驹又编成《日本司法制度考》一书进呈，并主张仿照日本进行司法制度改革，“一、审判独立，宜切实筹办，一、审判人员，宜加意培植，一、编定刑律，宜分期进行，一、民律商律，宜调查习惯，一、民刑诉讼律，宜从速编纂”^[43]。

从1907年9月清廷谕令汪大燮、于式枚、达寿分赴英、德、日三国考察宪政起，到1909年秋李家驹考察日本完毕归国为止，第二次出洋考察宪政活动历时两年，日本是当然的重中之重。这期间，1908年8月27日，宪政编查馆与资政院会奏宪法大纲、议院法选举法要领及逐年筹备事宜清单时有云：“大凡立宪自上之国，统治根本，在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出，中国国体，自必用钦定宪法，此一定不易之理。故欲开设议院，必以编纂宪法为预备之要图，必宪法之告成先行颁布，然后乃可召集议院。”^[44]其钦定宪法、大权政治与先立宪法后开议院的精神，与达寿考察日本报告的主张如出一辙。尽管此前清廷谕令宪政编查馆与资政院宜“甄采列邦之良规，折衷本国之成宪”^[45]，宪政编查馆与资政院会奏的奏折以及清廷批准的上谕也都没有明确提出师法日本，但无论是九年预备立宪的期限，还是宪法大纲与议院法、选举法要领的条文，实际上均仿自日本成规。如果说，载泽等五大臣第一次出洋考察政治促成了清廷宣布预备立宪，并初步确定其模仿日本立宪模式的意向，那么，达寿等第二次出洋考察宪政则进一步促使清廷预备立宪按照日本立宪模式进行具体运作。