论地方政府规章

根据全国人大常委1986年重新修正公布的《地方组织法》(《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的简称)第51条的规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。相对于国务院各部委制定的规章，这类规章统称为“地方政府规章”。

地方政府规章有如下特征：第一，制定机关是法律专门授权的地方人民政府，即省级人民政府、省级人民政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府，而不是所有的地方人民政府。中小城市和县、乡、镇的人民政府均没有规章制定权。第二，是法律授权的地方人民政府制定的规范性文件。为解决个别具体问题而发布的决议、命令不属行政规章的范围，而属于具体的行政行为。第三，必须根据法律和行政法规制定。“根据”有三层意思：(1)不能作出与法律和行政法规相对立、相矛盾的规定；(2)其规定的内容和限度必须在法律和行政法规规定的范围内，不能创制法律和行政法规未加规定的新的实体性的规范；(3)可以具体化，可以规定实施细则。法律和行政法规有明确规定的，要根据其明确规定；未有明确规定的，亦可根据其原则规定。

地方政府规章不同于行政法规和地方性法规。宪法对行政法规的要求是“不同宪法、法律相抵触”，宪法对地方性法规的要求是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，而《地方组织法》对地方政府规章的要求是“根据法律和行政法规”。因此行政法规可以创制法律未加规定的新的实体性规范，地方性法规可以创制法律和行政法规未加规定的新的实体性规范，而行政规章则不能创制新的实体性规范，它只能根据法律和行政法规制定有关法律、行政法规以及地方性法规的实施细则，包括有关时间、地点、范围、执行机构、技术标准、实施程序和方法的规定。

地方政府规章应该从属于地方性法规。有关地方社会、经济、文化管理的一切实体性问题，都应由地方人大和地方人大常委会制定，地方政府只能规定实施细则。当然，地方性法规的草案，大部分应由地方政府提出，地方政府的有关成员也应参加地方权力机关对法规草案的讨论，并向代表和委员们详细说明情况。地方人大常委会应把制定地方性法规作为自己经常性的和最重要的任务。这样做是民主和法治的要求，同时，将地方立法工作专门化，也有利于加强地方立法的统一性、规范性和科学性。

但是，由于目前省级以下地方人大和地方人大常委会没有直接制定地方性法规的权限，省级人大常委会也没能充分行使制定地方性法规的权限，所以，应由地方性法规加以规定的有关地方社会、经济、文化管理的大部分实体性问题，现在都由省、市地方政府以地方政府规章规定，从而地方政府规章的数量大大超过了地方性法规的数量。《北京市法规规章汇编》所载北京市1983—1984年的法规规章共77个，其中规章占70个，地方性法规仅有7个。地方性法规的数量只有地方政府规章数量的1/10。 因此，改进和完善地方政府规章的制定工作，使之进一步民主化、科学化，对于促进地方社会、经济、文化的建设，保障公民合法权益的实现有着非常重要的意义。

如何改进和完善地方政府规章的制定工作，是一个需要在认真调查的基础上加以深入研究的问题。本文仅根据一些表面的现象提出一些改进意见：

(1)地方政府规章大多直接涉及人民群众的切身利益，因此它的制定必须更多地听取人民群众的意见，加强人民群众对制定工作的参与。地方政府规章的内容凡是涉及地方政府所辖地区全体人民群众权益的，在制定前必须交由人民群众充分讨论，广泛听取群众意见，然后再根据最广大群众的意见制定；凡是只涉及某一部分、某一方面群众权益的，在制定时必须以一定方式向该部分、该方面群众进行详细说明，介绍情况，并认真征求他们的意见，否则，利害关系人可以因此而对该规章提出异议和请求撤销。

(2)地方政府规章凡载有或附有技术规范和技术标准的，必须聘请专家进行审议和提出科学论证。有些纯技术性规章，可先交由一定的科研机关或团体进行研究，提出多种方案，然后加以比较，选择最佳方案。

(3)加强地方政府法制机构的建设，努力提高法制机构工作人员的素质。有权制定规章的地方政府都应该设立专门的法制机构，专门从事地方政府规章的制定工作。这个机构的工作人员必须受过专门的法律训练，特别是行政法训练，必须有一定的政策水平和较广泛的社会知识，特别是要有一定的行政管理经验，除此以外，他们还必须有较好的文字能力和一定的科学知识。为此，对地方法制机构现有工作人员必须大力加强培训，努力提高他们各方面的素质。在今后条件成熟、地方人大常委会能够充分行使制定地方性法规的权限时，地方政府这一机构的大部分人员可以转到地方人大常委会法制机构去工作。

(4)明确地方政府制定规章的权限。要明确权限，地方政府和地方人大常委会、省级地方政府、省会市政府和其他“较大城市”的政府都要进行适当的分权。“分权”第一是为了发挥各级和各方面的积极性，第二是为了保障法制统一。“越权无效”是行政法的重要原则。

(5)统一地方政府规章的一般形式和程序要求。法律授予省级地方人大和地方人大常委会制定地方性法规的权力、授予省市级地方政府制定地方政府规章的权力，是为了使法律更好地适应地方的情况，发挥地方的积极性、主动性、创造性。但是全国的法制必须要求统一。当然统一不是要求“一刀切”，而是要求构成一个具有高度有序性的系统。为此，地方性法规以及地方政府规章的制定就必须有相对统一的形式和程序。

(6)完善地方执法机构，保证地方政府规章的执行。地方政府规章是地方人民政府管理地方社会、经济、文化的最重要的手段。这种手段既属于行政手段，又不是单纯的行政手段，而是行政手段的法制化。为了更有效地应用这一手段，地方政府必须完善相应的执法机构。执法机构为实施地方政府规章，应有权根据法律规定的条件、范围、程序和方法采取一定的强制措施，督促不自觉执行地方政府规章的相对人履行他们应履行的义务。

(7)加强对地方政府规章的监督。为了保障社会主义法制的统一和保护人民群众的合法权益，必须加强对地方政府规章的监督。对于违法、越权和侵犯公民合法权益的规章，必须有一定的机构能通过一定的方式加以废除或撤销，在这方面，应同时考虑建立和完善两方面的监督制度，即行政监督制度和立法监督制度。根据行政监督制度，下级地方政府规章都应送上一级人民政府备案审查，上一级人民政府在审查中发现下级地方政府规章违法、越权等，应加以废除或撤销。根据立法监督制度，公民或公民团体发现任何地方政府规章违法、越权、侵犯其合法权益，可以向规章制定机关的同级人大常委会提出并请求审查，人大常委会通过审查，确认该规章确定违法、越权、侵犯利害关系人合法权益，即应废除或撤销该规章。此外，人民法院在审理行政案件中，发现行政规章违法、越权、侵犯公民合法权益，亦可提请同级人大常委会加以审查以及在审查确认违法后加以废除或撤销。

(原载于《中国行政管理》1989年第5期)