上篇 反思
第一章 政治—行政二分原则与官僚制理论
第一节 政治—行政二分原则
一、公共行政的起点
从理论上说，有了人类社会也就有了社会治理的问题，一旦社会治理成为一种制度化的过程，也就必然有了稳定的和系统化的社会治理主体。在人类社会的不同历史阶段，社会治理主体的性质和存在状况是不同的。在农业社会，朝廷及其派出机构构成了系统化的社会治理主体；近代以来，政府成了直接的和日常性的社会治理主体。政府是一个现代性概念，在近代早期，由于政治与行政尚未出现分化，政府是指国家机构的总体，到了19世纪后期，则专门用来指称行政部门，是通过行政管理活动去承担日常性的社会治理职责的部门。也就是说，在农业社会的漫长历史阶段中，其实并没有政府，也没有专门性的行政部门，政府是在工业化的过程中产生的，行政管理作为一项专门性的政府职能，也是在现代社会分工的条件下才出现的。但是，我们所处的是现代语境，因而，我们对于近代社会出现之前的社会治理主体也往往使用“政府”一词来加以标示。这是一种用现代词语指称古代社会现象的做法，是出于表述和理解上的方便之需要。
不过，我们应当承认，在人类社会很早的历史阶段，就已经产生了行政管理活动，尽管这个时候还未出现专门性的行政管理部门。也就是说，在整个农业社会的历史阶段中，社会治理主体是混沌一体的，有了行政管理活动，却尚未产生专门的行政管理机构或部门。行政管理由专门的机构和部门来加以承担是在近代社会的门扉开启后才出现的一种新的社会治理现象。特别是到了19世纪后期，社会治理体系也按照科学的分工—协作精神来加以建构了，从而出现了政治与行政的分化。对于近代以来的社会治理体系的演进，我们可以作出这样的历史性区分，在18世纪，当启蒙思想家提出三权分立并由三个部门来执掌的规划时，其实已经包含了社会治理体系分化的内涵。但是，这种分化还仅仅属于社会治理体系自身平衡的需要，所要实现的是权力间的相互制衡，即不使一种权力坐大而回复到农业社会的集权状态。然而，在19世纪后期，则出现了政治与行政的分化，而且，这种分化是一种结构性的分化，所体现的是社会治理上的分工与协作。
政治与行政的分化不仅是三权分立理论的历史延伸，而且也是整个启蒙思想逻辑演进中的必然。因为，在孟德斯鸠成熟的三权分立理论所确认的三种权力之中，就有了“行政权”这一项。不过，与资产阶级革命同行的启蒙思想还没有精力去关注社会治理的问题，而是优先考虑如何建立起一种不同于农业社会的权力体系的问题，为了避免出现暴君，提出了三权分立并相互制衡，以保证每一种权力都从属于人民主权的原则并服务于人民主权。然而，当资产阶级政权得以巩固后，社会治理的问题就提上了议事日程，关于行政权的地位和作用，就需要得到结构性的保障，从而启动了政治与行政分化的进程。
其实，近代社会在一切方面都呈现出不断分化的特征，政治与行政的分化也无非是近代社会分化这一总的进程中的一个方面。但是，在《彭德尔顿法案》通过之前，也就是在现代文官制度产生之前，政治与行政还处于一种混沌一体的状态，美国当时的“政党分肥制”实际上既是一种政治制度也是一种行政体制，只是在现代文官制度建立起来之后，政治与行政才进入了分化的进程。也正是在此条件下，威尔逊才总结了《彭德尔顿法案》通过后的实践经验并提出把行政管理作为一个相对独立的专门化领域来加以认识的要求。任何一项实践创新都具有暂时性，只有当它获得了理论确认的时候，才会成为模式化的社会或历史现象。行政管理作为一个相对独立的领域而得到承认，是与威尔逊的贡献联系在一起的。正是因为威尔逊发表了他的名篇《行政之研究》，唤起了人们关于行政管理一百多年来的不懈探索，使行政管理的每一个方面都得以完善，并造就了公共行政这一适应民主政治生态的行政模式。
工业化与市场经济的发展是一个共同进步的过程，它们共同塑造了近代社会，提出了不同于农业社会的治理要求。但是，即便是在工业革命后的两百多年的时间内，作为社会治理活动基本内容的行政管理依然具有农业社会统治行政的色彩，并没有成为一个相对独立的领域。虽然在人民主权的框架内把立法、司法和行政权区分开来了，但是，民主运行过程中的行政权在获取和行使时都无不受到政治的影响，特别是启蒙思想家没有考虑到的政党因素，在整个政治和行政过程中都发挥着重要作用，使行政过程从属于政治过程。事实上，这个时期的行政过程也就是政治过程，在它们之间是没有实质性的区别的。
所以说，尽管市场经济的运行和发展对行政管理提出了大量非政治性的要求，特别是在市场主体的自由、平等地位得到了法律确认后，行政管理应当在非政治的意义上为市场经济的运行和发展提供管理上的支持。但是，当时的政府并没有做到这一点，特别是在政党政治的条件下，政府往往必须站在某个政党的一边，或者说，在这一时期，人们并没有把行政管理作为一个独立的领域来加以认识和加以建构，而是在政府的行政管理之中保留了突出的政治统治特征，它的管理内容还没有凸显到使它可以与政治相分离的地步。因而，也不存在专业化的关于行政问题的科学研究。
由此可见，并不是在工业革命或资产阶级革命取得成功后就建立起了公共行政这一行政管理模式，虽然这一时期的行政在职能上体现出统治职能与管理职能此消彼长的状况。也就是说，虽然这一时期的行政发展已经朝着管理行政的方向前进了，但是，作为管理行政典型形态的公共行政尚未出现。只是到了19世纪后期，行政发展才进入了公共行政建构的历史阶段，它在实践上的标志就是《彭德尔顿法案》的通过，而在理论上的起点，则是威尔逊《行政之研究》一文的发表。
进入20世纪，对公共行政的建构进入了一个凯歌行进的时期。就20世纪公共行政的发展史来看，尽管在每一项行政课题上都存在着广泛的争议，尽管出现了多场自我否定和自我扬弃的学术运动，尽管在各个国家都有着被法默尔称作“方言”的特殊的行政建构，但是，20世纪毕竟是人类行政发展史上的一个新的时期，是公共行政得以自觉建构的时期。这个时期之所以成为行政发展史上的一个值得人们记忆的重要阶段，其科学依据首先是因为政治—行政二分原则的提出而使行政管理成为一个相对独立的科学探讨对象；其次是马克斯·韦伯的官僚制组织理论使行政管理获得了形式合理性建构的空间；再次是科学管理理论使行政过程中的每一个环节、每一个事项甚至每一个人的每一个动作都可以成为进行分析分解并加以控制的系统。其中，政治—行政二分原则的提出，可以看作是公共行政滥觞的逻辑起点。
在整个20世纪中，政治与行政的二分，不仅是行政学理论的叙述原则，而且也是一种既定的研究方法，更是行政体系的建构原则。处于主流状态的行政学理论是在政治与行政二分的前提下进行理论体系建构和进行实践方案设计的。到了70年代，虽然“新公共行政运动”对政治—行政二分原则表达了怀疑，提出了在公共行政中引入价值因素的要求，但就其结果而言，并没有实现对政治—行政二分原则的突破，至多只能看作是对官僚制组织理论作出了一些修正，即要求更为现实地来对待公共行政中的程序和行为，不要过分地把它们理想化，至于政治与行政的区分，已经成为既定的事实而不可动摇。所以，对于行政学研究来说，政治与行政二分的问题在一个相当长的时期内都会成为一个必须加以接受的实践原则。
应当看到，政治—行政二分原则的提出，是近代社会治理体系演进的必然结果。在某种意义上，近代以来的政治发展一直朝着政治与行政分离的方向运行，威尔逊只是把握住了这一趋势而明确地把政治与行政的分离作为一个现实原则提了出来。尽管如此，威尔逊的贡献还是巨大的。因为，这一原则的提出和确立，不仅使对行政管理的专门研究成为可能，而且使对行政的专业化建构走上了科学化、技术化的道路。从20世纪以来的情况看，正是由于政治—行政二分原则的提出，关于公共行政的研究才成为一门科学，并取得了惊人的进步。特别是20世纪以来的社会现实，迅速地朝着复杂化的方向运动，如果不是在政治—行政二分原则的前提下而对政府作出科学建构，是很难设想它能够在这个社会中发挥领导作用的。
二、政治与行政二分的理论
学术界一般把威尔逊看作倡导对行政管理进行专门研究的发起者，认为他的《行政之研究》是行政学的开山之作。的确，在政治学的发展史上，威尔逊可以说是第一个明确提出了对行政管理问题进行专门研究的人。1887年，刚刚完成博士论文《议会制政府：对美国政治的研究》(Congressional Government: A Study in American Politics)注4并获得约翰·霍普金斯大学博士学位的威尔逊把视线投向了议会外的国家行政部门，写作并发表了《行政之研究》一文，从而奠立了“行政学”这门学科的基础。在政治学史上，威尔逊的博士论文也是一部学术名篇。后来，威尔逊做过大学教授，当过大学校长和州长，并成为美国第28任总统。这表明，《行政之研究》并不是一篇即兴之作，不是记载他偶有所悟之学术见解的文章，而是经过仔细观察和认真思考的科学成果。
在《行政之研究》中，威尔逊要求把对行政管理的研究从政治学中分离出来，使关于行政管理的研究成为一门独立的学科和专门的学问。为了支持这一观点，威尔逊设定了一个“政治—行政二分原则”，认为这一原则应当成为政治活动和行政管理活动都遵守的一项基本原则。事实上，威尔逊提出的这一原则成了20世纪行政体系建构的基本指导思想，也是公共行政学科及其理论发展的指路明灯。
在《行政之研究》中，威尔逊是这样表述他的见解的：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”；“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”注5。“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而‘在另一方面’，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’、‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”注6尽管在《彭德尔顿法案》已经付诸实施的条件下显现出了政治与行政的不同，但是，果若提出把政治与行政区分开来加以认识和研究，不仅需要一种对现实的敏锐观察力，而且也还是需要理论勇气的。因为，它意味着分割政治学的地盘，要求在政治学的研究范围之外建立起一个专门的研究领域。所以，把公共行政学这样一门学科的创制权归功于威尔逊是一点也不为过的。
在古德诺那里，威尔逊在《行政之研究》中提出的政治—行政二分原则得到了系统的理论阐发。从古德诺的理论活动来看，他是一个行政集权主义者，特别是在他关于我国民国时期政府修宪的意见中可以看出，他对集权的行政首脑情有独钟。所以，在袁世凯与议会发生争执的时候，他坚决地站在了袁世凯的一边。
我们知道，虽然《彭德尔顿法案》在1883年得以通过，但“政党分肥制”的观念并未得以完全消除。在这种背景下，古德诺表达出对作为民主政治怪胎的“政党分肥制”的激烈批判也就是不难理解的了。古德诺主要是在对“政党分肥制”的激烈批判中去进行理论建构的。也就是说，在民主政治的神圣性不可怀疑的情况下，唯一的办法就是把行政从民主政治的领域中剥离出来。正是出于这种目的，他对政治—行政二分原则作出了系统的论证。所以，政治—行政二分原则虽然是威尔逊在《行政之研究》中提出来的，古德诺则是对这一原则作出了系统论证的人。在1900年出版的《政治与行政》一书中，古德诺极力证明政治与行政是完全可以区分开来的，认为政治是国家意志的表达，而行政则是这种意志的执行。他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”注7而行政的职能无疑是需要由专门的行政机关来执行的。
在古德诺看来，关于政府及其行政的传统研究思路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治的视角上看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，因而，不可能通过这种研究去建立起高效率的行政体制。所以，行政研究应当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路。具体地说，就是尽可能地排除政治对行政的干扰，建立起以效率为目标的行政体制。如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上。所以，古德诺的论证实际上为政治—行政二分原则找到了功能依据，使政治—行政二分原则成为全面性的行政建构原则。也正是由于古德诺对政治—行政的二分原则作出了补充性的论证，从而使这一原则得到了人们的广泛接受。
虽然政治—行政二分原则只是关于政治与行政关系的基本原则，但是，这个原则的提出可以使人们更加专心地集中于行政体制及其运行问题的研究。这样一来，我们也就可以把它与马克斯·韦伯的官僚制理论联系起来考虑了。也就是说，在政治与行政二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制组织，就不难理解为什么韦伯对官僚制组织的形式合理性建构给予高度评价了。因为，既然行政已经是一个独立于政治的领域，那么，它从属于技术性设计就是理所当然的了。同样的理解也适用于泰勒的科学管理理论。可见，正是因为有了威尔逊、古德诺对行政作为一个相对独立领域的确认，才为韦伯的官僚制组织理论以及泰勒的科学管理理论在公共部门的应用搭建起了一个平台，这个平台是拥有了相对于政治的独立性的，是不受政治上的不同利益集团纷扰的领域。因而，是可以进行科学化、技术化建构的领域。20世纪的公共行政正是走上了这样一条道路，所以，威尔逊提出的和由古德诺加以充分证明的政治—行政二分原则成了全部行政建构的前提，而韦伯的官僚制组织理论以及泰勒的科学管理理论则在这一前提下展开，形成了一个完整的公共行政理论范式，并对整个20世纪的行政管理实践产生了决定性的影响。
三、政治与行政二分的历史背景
在为什么要提出政治—行政二分原则的问题上，古德诺所作的解释是：政治以及政府的发展提出了政治与行政分化的要求。也就是说，近代政治的发展走到了要求把政治与行政分开的阶段，行政的发展已经出现了诸多与政治不同的特征。古德诺认为，在政治与行政的发展已经表现出分化特征的情况下，如果还沿袭传统的政治学、法学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提出的要求。所以，古德诺认为，把行政从政治中分离出来并作为一个相对独立的领域来认识，是时代的客观要求。由此可见，在威尔逊和古德诺的认识中，并不是出于理论上的追求而提出政治—行政二分原则的，而是在对现实的观察中所获得的感受，是要求用理论的形式对现实加以确认的理论活动。
威尔逊和古德诺都是政治学家，就威尔逊把研究主题集中在国家政体方面而言，就古德诺表现出对宪法研究的兴趣而言，他们的研究重点基本上是一致的，由他们提出和论证政治—行政二分原则，肯定是从现实的政治发展中看到了不可忽视的客观事实，那就是政治与行政之间已经呈现出了分离的态势，而且，如果不正视这种分离而持有一种混沌的政治观念，就会产生许多不良后果，就会对政府的社会治理造成危害。的确，政治—行政二分原则是西方社会政治发展的必然结果，之所以这个原则由美国学者率先提出来，那是因为美国在19世纪后期渐入西方政治文明发展的典型形态。实际上，在几乎同一时期的英国，政治与行政二分也在实践中得以实现，只不过，英国的学者和思想家们更多地恪守强大议会传统的政治原则，没有把关注点集中到政治与行政二分的现实上来。
不过，对于政治—行政二分原则，是需要在西方政治文明的范式中来加以认识的。如果脱离开西方社会的政治文化形态和制度基础，就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握。进一步地说，如果不是把政治—行政二分原则放在具体的历史背景中来认识，而是脱离开这一原则的提出和适用的历史背景，抽象地谈论政治—行政二分原则；或赋予政治—行政二分原则普适性的意义，要求每一个国家都按照政治—行政二分原则去安排自己的政体、去塑造自己的政府；或把政治—行政二分原则作为未来政治发展和行政发展过程中不可移易的原则而加以遵守，就有可能引致一些消极的后果。总的说来，政治—行政二分原则提出的历史背景是“政党分肥制”，是针对政党分肥制条件下的腐败、滥权、效率不彰和政府工作不具有连续性等问题而寻求到的一种特定的解决方案。同样，政治—行政二分原则的适应性也只有在多党制的条件下才能显现出来，或者说，在多党制的条件下，是无法让政党与行政保持稳定的一体性或一致性的，只有让行政独立于政党政治，才能使行政的社会治理功能不受政党间政治争议的影响。
只有在多党制政治条件下，我们才能理解政治—行政二分原则的意义，或者说，多党制是政治与行政二分的政治前提。因为，在多党制的条件下，如果政治与行政处于一体化的状态中，必然会对行政的运行造成极大的消极影响。就西方国家的政治来看，一般都是属于多党政治的范畴，往往是由两个或两个以上的政党在法律和选举制度的框架下进行政治资源的争夺和占有。多党政治也就是竞争性的政治，政党是在竞争性的选举中获得掌权的机会的。如果说竞争在经济领域中趋向于利益分配的合理化的话，那么，在政治领域中的表现则有所不同。在更多的情况下，政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团，会促进不同政治性的社会群体对立情绪的滋长。在这种情况下，如果政治与行政处于一体化的状态，一旦政治上的竞争煽动起了社会的对立情绪，行政就会因为政治价值的影响而成为某个政党甚至某个利益集团的工具，就会使公共利益成为无人守卫的空门，从而受到侵害。结果是，社会走向非理性化，甚至出现动荡的局面。
如何才能使政治领域中的党派竞争不对社会造成伤害呢？这就是西方近代政治发展过程中不断探索的课题，其答案就是把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅限制在纯粹的政治领域之中，让不同的意见在政治领域中得到表达，特别是让不同的意见在议会中“抵净”，然后，形成一种基于不同意见平均值的决策，并转移到行政部门中去而让行政部门加以执行。这样一来，行政就成了隶属于政治又与政治相分离的专业性领域，它因为自己执行政策的专业性而成为相对独立的领域。政治与行政领域的分离，使近代以来的民主政治获得了新的形式，那就是把民主看作纯粹的政治内容，在政治领域中促进民主，而在行政领域中建构集权，让政治风云变幻于行政领域之外，不影响行政的运行。
由于政治与行政的分离，从而使行政在各种各样对立的政治价值之间保持了中立，并能够专注于公共利益的实现。这样一来，政治也由于无需去考虑行政管理的具体情况而超然于管理行为之外，从而专注于竞争性的利益表达，以求在各种各样的利益诉求之间去发现那些具有普遍性的公共意志，并将所发现的公共意志凝注到具体的法案和政策之中。所以说，在多党制的条件下，政治与行政二分是一种不得已而为之的选择。没有政治与行政的分离，多党竞争如果渗入行政过程中来，就会使行政管理活动莫衷一是，就会在社会管理中造成极大的混乱。本来，政府是通过自身的行政管理而形成一个整体的，是以整体的形式作用于社会和实现对社会的管理的。然而，在政治的意见纷争对行政形成干扰的情况下，政府是无法以一个整体的面目出现的。因而，在社会治理的过程中，也就无法实现统一行动，不仅不能发挥供给社会秩序的目的，反而会破坏社会秩序；在各种利益诉求面前，就会因为受到特殊利益的左右而丧失对普遍性的公共利益的关注，甚至会成为破坏公共利益的始作俑者。
在政治与行政二分的条件下，不同党派的政治主张，不同利益集团的利益诉求，不同公民群体的意见表达，都通过民主的方式而在政治领域中展开，只有在形成统一意见和统一意志的情况下，才转交到行政部门这里。这个时候，也就不会在政府的行政管理过程中造成混乱局面了。另一方面，在政治与行政二分的条件下，政治主体还可以以独立于行政之外的身份而对行政管理活动以及整个行政过程进行监督，以保证政府行使权力的公正性，防止政府受到某个特定党派或利益集团的“绑架”。最为重要的是，政治与行政二分使法律和科学的精神都得到了张扬。首先，在政治领域中活动的各个党派、利益集团以及不同公民群体的代表，会因为失去了对行政权力的直接影响力而无法将其意志原封不动地贯彻到社会治理过程中去，从而处于民主机制的约束和限制之中，在开展政治活动的时候，也就不得不在法律制度的框架下去与其他政治力量开展竞争；其次，就行政而言，在不受政治干扰的情况下，可以按照科学的原则去开展行政管理活动，去积极探索有效执行政治部门决策的途径和方式。所以，政治与行政二分也是行政管理走上科学化、技术化道路的起点。
19世纪中期，首先在英国出现了所谓“文官制度”，然后在美国，由于《彭德尔顿法案》的通过，也进入了现代文官制度建构的过程之中。这是现代公务员制度的早期形式。到20世纪中期，世界上主要的发达国家基本上都建立起了公务员制度。公务员制度的出现，使韦伯所说的那种形式合理性得到了充分的体现。在近代以来的行政发展史上，正是公务员制度的发明，使政治与行政二分有了专业化的文官队伍作支撑，使作为行政部门的政府可以在价值中立的名义下进行技术性建构，通过科学化、技术化的路径去不断刷新行政效率。所以，就政治—行政二分原则而言，公务员制度的意义在于：一方面，它使政治—行政二分原则得到了完全贯彻；另一方面，公务员制度的不断完善，又为政治与行政二分条件下的治理格局提供了保障，使政治与行政二分作为一种社会治理的结构而被确定下来。
从西方国家20世纪的实践来看，公务员制度的发明确实把社会治理引领到一个政治民主与行政效率共同进步的时代，如果说传统的政党政治关注民主却牺牲了效率的话，那么，公务员制度的出现，则造就了一个在政治上中立、受过专业技术训练、拥有职业生涯的文官集团，他们可以以自己的专业化职业活动去不断地提高行政效率。同时，在政治的领域中，不同的政治力量在撇开了行政管理的事务性包袱之后，更加轻松地活跃于民主话语的论辩场域之中。所以，公务员制度的产生从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。
如果对19世纪后期和20世纪前期的政治发展进程进行考察的话，我们还会发现，公务员制度不仅使政治民主与行政效率的悖论得到了解决，而且促进了政治主体的变动。因为，直到19世纪后期，西方各国的政治基本上属于政党政治的范畴，而在20世纪前期，政党政治开始逐渐地为利益集团政治所取代。尽管基本的政治框架没有发生改变，但政治主体的这些变动却促使20世纪的政治呈现出不同于19世纪政治的特征。如果没有公务员制度这一发明，相信利益集团是不可能成长到对政党政治产生压力的地步的，更不可能成为各政党在开展政治活动的过程中纷纷争取的对象。根据我们的看法，由于公务员制度为政治与行政的结构性分化提供了支持，使政治空间因行政被剥离出来而获得了更大的腾挪空隙，在两个或多个政党不足以填充政治空间的情况下，使利益集团获得了迅速生长的机会。所以，我们认为，20世纪利益集团政治的出现与公务员制度的发明也是有着一定联系的。
不过，我们也需要指出，政治与行政二分是多党政治条件下的一种无可奈何的选择。在一党政治的条件下，一般说来，政治与行政总是表现出一体性的特征，是不可能实现政治与行政的分离的。如果强制性地对政治与行政加以区分，或者说把政治—行政二分原则贯彻到一党政治的条件下去的话，我们立即就会发现，这种分离会使执政党变得不那么重要了，执政党的控制能力就会从根本上受到削弱。结果，就会随着执政党控制能力的削弱而迅速地产生出各种各样的政治实体。这些政治实体就会以利益集团的形式出现，甚至一些政治实体会迅速地政党化或谋求作为政党的政治地位。在现实中是不缺乏这种例子的，那就是，一些国家或地区在建立公务员制度的过程中，在让行政脱离原先那个唯一性的或处在领导地位上的政党时，很快就进入了一个多党化的时代。此时，如果在政党制度上还坚持一党制的话，整个社会就会陷入纷争和动乱的境地，甚至会出现流血事件；如果政党制度也作出了相应改变，往往会顺利地过渡到“多党政治”的时代，再经历若干年的政党竞争和一系列“兼并重组”的事变，形成所谓“两党制”。
从理论上说，也会出现另一种情况，长期处于执政地位的执政党在没有作好充分的理论和思想准备的情况下进入了政治与行政分离的进程。比如，可以以“党政分开”的名义而把威尔逊的政治—行政二分原则引进来，并按照这一原则所必然引发的逻辑思路去进行公务员制度建设。如果这样的话，很快就会发现，迅速成长起来的各种各样的政治实体或明或暗地对执政党提出挑衅性的要求，并形成一种压力，迫使执政党不断地收缩自己的防线。在这种情况下，如果再有自由民主的声音来助威，执政党的执政根基很快就会受到根本性的动摇。到了这个时候，执政党要么坚守自己对政府的控制，但必须面对整个社会的动荡和失序；要么举手投降并转战到与新生成的政党进行竞选的战场上去。
四、政治—行政二分原则受到批评
虽然政治—行政二分原则是在多党制的条件下直接针对“政党分肥制”的弊端提出的，但是，在20世纪的公共行政建构中，这一原则却成了最为基本的前提。特别是在多元化的利益集团政治出现之后，更加突出了这一原则的重要意义。就20世纪的行政管理而言，作为行政主体的政府之所以能够在其规模迅速扩张的情况下依然以一个整体的面目出现，行政行为以及过程之所以能够担负起凯恩斯主义的干预角色，新的科学技术手段之所以能够畅行无碍地被引入到政府中来并转化为行政方法和技术……都只有在政治与行政二分前提下才能得以进行。假如没有这样一项原则，20世纪的公共行政就无法走上科学化、技术化的道路，就不可能展现出如此巨大的效率优势。
然而，在政治与行政二分的条件下，由于行政获得了独立发展的空间，也带来了一些新的问题。首先，行政的“价值中立”使它可以在管理的名义下去扩张自己的社会职能，深深地侵入社会生活的每一个领域，造就了一种“行政国家”的状态；其次，行政集权与民主政治渐行渐远，经常性地出现脱离民主政治控制的事件；再次，在技术化的建构过程中和执行政策的角色定位中，产生了官僚主义的问题，从而将行政意志滥用于社会治理过程，而作为社会治理对象的公民的意见，只能通过政治的途径去加以表达，却不能直接地对行政过程发生影响；最后，行政权力得到了畸形化的发展，致使腐败问题层出不穷。所以，在20世纪稍后的岁月中，政治—行政二分原则受到了各种各样的怀疑和批评。
到了20世纪60年代，一些政治学家对政治—行政二分原则提出了批评意见，特别是对政府的价值中立表示了怀疑的态度。很多学者认为，现代社会已经是政治泛化了的社会，在政府的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着政治精神，甚至在具体的活动中，都体现了政党政治的影响。对现代社会的理解，是需要从政治与经济相对应的角度来理解政治领域的边界，而不是要对政治与行政进行区分。这些批评意见主要是基于凯恩斯主义的实践经验而提出的。凯恩斯主义以及罗斯福“新政”基本上是把政府活动与政党活动看作为一个统一的领域，是与经济领域相对应的。这是因为，在经济萧条时代，为了应对经济危机，采取政治上的统一行动是首要任务，所以，政府与政治间的区别不再是问题关注的中心，政治—行政二分原则也就在这一现实环境下受到了淡化。结果，在政治与经济相区分的视野中，政治—行政二分原则受到了怀疑。
对政治—行政二分原则的更多批评来自于公共政策科学的研究。从行政学的发展史来看，20世纪60年代是公共政策科学走向繁荣的时代。在公共政策研究中，人们发现根据政治—行政二分原则而把政策的制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的。事实上，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时普遍使用行政裁量权的行为。而且，在政策制定过程中，也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。有些学者甚至断定，官僚处于政策之中，并且主要在政策中活动。事实上，官僚往往成为政策问题的建构者，而且用自己的行动诠释政策和制定政策，成为政策形成的主要来源。
自凯恩斯主义的政府干预模式产生后，政府就在公共政策的制定中发挥着重要作用，古德诺关于政策制定与政策执行的区分已经受到了现实的否定。在这种情况下，20世纪60年代的公共政策运动提出了与威尔逊、古德诺针锋相对的观点，认为政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制定与评估过程。甚至一些公共政策学家指出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽然是从属于一定社会的政治和服务于政治的，但它并不是消极地、完全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，它要求在执行政治任务的过程中不断地作出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列咨询、监督、反馈等行政环节。可见，在公共政策学家的眼中，政治概念的外延得以扩展，行政的政治色彩是无法抹去的。因而，政治—行政二分原则也就成了缺乏现实根据的规定了。
继公共政策运动之后，70年代兴起的“新公共行政运动”直接地对威尔逊、古德诺的政治—行政二分原则提出了批评。根据新公共行政运动的看法，政治—行政二分原则的提出完全是为了改革当时美国极度腐败的吏治，是为了推行公务员新政策而做出的必要的理论或舆论准备，是出于一种策略上的需要而提出了政治—行政二分原则。这样一来，实际上是否认了政治—行政二分原则的科学性。学术界一般认为，“明诺布鲁克会议”是新公共行政运动出现的标志，这次会议的会议论文在1971年结集出版，题为《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》，表达了对政治与行政二分的激烈不满，试图在对政治—行政二分原则的全面反思中去建构一种新的公共行政理念和思想体系。
根据新公共行政运动的认识，传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的，从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，把研究焦点放在了行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。由于奉行价值中立的准则，避免了对所研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证论”的研究方法。因而，作为一种逻辑体系，更多地将研究局限于资料汇集和统计分析上了，试图通过这种方式来表现其客观性。事实上，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，反而误导了行政学的研究，使行政研究者高居象牙塔，远离社会生活，使研究不能影响或参与到决策过程中去。基于这种认识，新公共行政运动要求，在行政研究中，社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地位，在实证分析方法与实质性价值两者不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。惟其如此，行政研究者才能深入到社会以及政治之中去关注那些与行政相关的问题，并积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。总之，在新公共行政运动这里，行政学者不仅应当是学术研究者，而且应当成为改革社会和推进社会发展的倡导者。
新公共行政运动的观点是，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。事实是，国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往仅提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员加以制定的，并通过行政机关的人力、物力和财力规划而加以落实和实施。这个过程无疑是各种权力、价值、利益的交换或分配过程，换句话说，是政治决策的过程。所以，新公共行政运动强调从政治到行政的连续性，强调行政管理与政治价值的关联性，并认为需要建立起具有灵活性的行政组织结构，以保证行政价值能够贯彻到行政管理活动之中。同时，新公共行政运动还要求，在对行政人员决策地位的认识方面，需要采取积极的态度，应致力于提高行政机关及其人员的自觉意识，不仅让行政人员在执行政策的过程中尽职尽责，而且还能让其以主动的态度设计政策议程，并善于用其所拥有的裁量权去发展公共政策，使政策工具能够更加有效地被用来解决社会问题。
在对政治—行政二分原则的批评中，新公共行政运动发展出了一整套在肯定行政人员的政治价值的基础上去对文官进行政治控制的观点。根据新公共行政运动的看法，传统公共行政强调政治与行政的分离、公务员保持政治中立和不参与党派斗争、行政人员不得以党派偏见影响决策等，都是没有意义的理论假设。实际情况恰恰与之相反，行政任何时候都会具有浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。所以，新公共行政运动主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性。
新公共行政运动的这些主张对实践产生了重要影响，1978年卡特总统的文官制度改革事实上吸收了新公共行政运动的主张，通过加强政治任命和建立文官责任机制而保证了高层公务员对政治家负责。学术界一般是将这次改革看作美国高级文官制度建立和完善的标志，它实现了对高层公务员的政治控制，增强他们对政治的回应性。就此而言，新公共行政运动在对政治—行政二分原则的否定中确立了行政发展的另一个方向。尽管20世纪80年代“新公共管理运动”的出现使人们暂时忘却了新公共行政运动的基本主张，但是，到了90年代，新公共行政运动的声音又开始变得越来越洪亮。
虽然政治—行政二分原则在20世纪60年代以来不断地受到各种各样的怀疑和批评，但是，由于这一原则的提出而使行政实践及其研究成为一个独立的领域却是不争的事实，从而使行政管理体系能够被作为一个相对明确的研究对象来加以考察，并建构起了专门的学科——公共行政学。随着这一专门研究行政管理的学科的出现，行政体系的运行规律也就得到了把握。这对于行政自身的发展和行政学的科学化，都是有益的。不过，在其后的研究中，我们也将发现，政治—行政二分原则能否成为一个普适性的原则，的确是一个值得怀疑的问题。而且，到了20世纪后期，行政实践及其理论研究在政治—行政二分原则的前提下所进行的科学化、技术化追求，也暴露出了越来越多的缺陷。总的说来，政治—行政二分原则的提出是具有积极意义的，这种积极意义就在于：第一，最终使行政管理以公共行政的面目出现，确立起了公共行政的边界；第二，使关于公共行政的研究成为一门科学。但是，这一原则也使关于行政管理的研究变得眼界狭隘，使行政体系成为一个孤立自为的系统，放弃了对行政管理的作用对象以及政治的自觉关照。到了20世纪后期，其消极影响也就逐渐地得到了放大，并成为人们无法容忍的问题。