第二章 反思官僚制
第一节 官僚制理论的统治视角
一、官僚制的定位问题
在社会科学发展史上，是马克斯·韦伯建构起了官僚制理论，虽然在韦伯之前也有人对官僚体系作出了研究，但只是在韦伯这里，关于官僚体系的研究才第一次作为一个系统的理论出现。自韦伯提出了官僚制理论之后，对官僚制的研究成了20世纪学术思想中最为引人注目的问题，在社会学、管理学，特别是行政学领域中，几乎所有20世纪著名的思想家都对这一问题发表过意见，甚至经济学、政治学的研究，也表现出对官僚制理论的广泛兴趣。不过，所有谈到这个问题的人，无论是持肯定的态度还是采取批判的立场，基本上都是把官僚制作为一种统治工具来加以认识的。韦伯关于官僚制理论前提的设定，成了一个挥之不去的幽灵，纠缠着所有希望对这一问题发表意见的学者。支持韦伯的人看到了合理性带来的科学管理框架及其效率；反对韦伯的人认为对合理性前提应当作出另一种解读，需要进一步增强合理性。但是，几乎没有人去思考这样一个问题，那就是，官僚制是作为统治工具而存在的还是应当成为管理活动赖以开展的基础？也就是说，缺乏一种“质性”的认识，所有的研究基本上都是在合理性原则所造就的形式层面进行思考的。韦伯探讨官僚制问题时是到历史中去寻求其源头的，就此而言，本身就是一个撇开其“质”而只论其“形式”的做法，其后的所有研究者，实际上都陷入了韦伯的圈套。
历史往往表现出十分矛盾的状况，自从政治—行政二分原则提出后，行政管理就进入了工具理性化发展进程，行政与政治的分离本身，就意味着行政逃逸出政治统治目的的阈限。在政治与行政二分的前提下，韦伯是在组织的视角中对行政管理进行形式合理性建构的，其基本精神是告别了统治的目标定位，从而走上了科学化、技术化建构的方向。这实际上意味着行政管理不再直接地去考量统治的问题。此时，假如政治还有着统治的要求，那么，应当仅仅体现在政治部门的决策之中，一旦这种决策被转移到行政部门这里来之后，则可以对政治统治的内涵不加考虑，仅仅通过行政管理的科学化、技术化而使这种由政治部门所作出的决策执行起来更有效率就已足矣。
应当看到，威尔逊、古德诺等人当初提出和论证政治—行政二分原则的时候，是包含着对行政进行意识形态的和政治统治的“去蔽”要求的，但行政管理的实践以及理论发展都没有完成这种“去蔽”的任务，特别是在观念上，并没有去自觉地理解管理与统治间的区别。当然，韦伯在建构官僚制理论的时候，可能并不知道威尔逊已经提出政治—行政二分原则，或者，他知道威尔逊提出了这一原则，却没有去认真理解这一原则，不知道这一原则对于告别行政的统治职能的意义。因而，从韦伯对支配类型的考察中可以看出，他是在统治的意义上去思考官僚制的合理性问题的，他没有公共利益意识，没有形成让官僚制服务于公共利益的理念，依然是把官僚制作为一种统治制度来看待的，认为官僚制依然是政治统治的工具。韦伯的学识是渊博的，只是由于他在统治与管理之间没有形成正确的观念，才在合理性追求中遇到无法解决的矛盾，才出于捍卫形式合理性的目的而武断地要求“非人格化”和“祛除价值巫魅”。在这方面，韦伯仅仅提出了一些规定，至于进行合理论证，则是谈不上的。这在一定程度上也是韦伯科学研究与信念的矛盾，他在进行官僚制理论建构的时候，是把合理性作为理论的出发点的，而在自己的理论叙述的过程中，却处处作出武断的规定，从来也没有打算进行合理性的论证。
不过，对于确立官僚制的工具理性原则以及维护官僚制的形式合理性特征而言，韦伯在理论叙述中所作出的诸多武断的规定确实发挥了作用，从而掩盖了他所持有的统治视角。所以，在韦伯之后，无论是在理论上还是在实践上，官僚制建构都走上了科学化、技术化的轨道，完成了与古代中国、印度、埃及以及中古欧洲的官僚制之间的划界任务，证明了韦伯关于现代官僚制是与理性国家联系在一起的判断。的确，现代官僚制是在新教伦理的自我否定中产生的，是作为近代社会工业化进程和科学技术进步的结果出现的。对于近代社会的发展而言，科学技术的进步、工业化和官僚制的出现，是一个整体性的运动过程，这三个方面是互相联系在一起并相互促进的。但是，与人们对科学技术发展的关注以及对工业化的研究相比，关于官僚制问题的研究，在一个相当长的时期内是相对薄弱的。所以，韦伯关于这一问题的研究，对于近代以来的思想史和学术史来说，是有着开拓性的贡献的。然而，就理论的深刻性以及对官僚制的定位而言，韦伯要比黑格尔逊色得多了。
如前所述，黑格尔在《法哲学原理》中对官僚体系进行了探讨，当然，这是出于他的哲学建构的需要而进行的探讨，是为了说明绝对理性在地上行进时(即国家构成中)的表现。在这一点上，黑格尔与18世纪英法的启蒙思想家们有着很大不同。英法的启蒙思想家们往往把注意力放在为正在成长的近代社会提供一般性原则方面，而黑格尔所要描绘的则是绝对精神在现象界中的各种反映。所以，官僚体系作为绝对精神在现象界(国家)中的一个构成部分，是需要在国家的结构中来加以认识和作出规定的。尽管黑格尔关于官僚体系的规定被马克思解读为是替普鲁士官僚体系进行辩护，但是，就黑格尔的哲学体系建构而言，应当更多地看作是从属于哲学叙述的需要，是在逻辑推演中走到了需要对官僚体系发表意见的地步。然而，这种逻辑推演，却在对官僚体系作出规定的时候，显示出了一种理论上的圆融，而不是像韦伯那样，表现出理论叙述与其前提的不一致性。
我们已经指出，根据黑格尔的逻辑，国家与社会是分立的注15，社会被看作感性的领域，而国家所代表的，则是人类活动的理性和普遍性原则，至于官僚体系以及构成官僚体系的官僚，在黑格尔看来，则是国家与社会的“中介”。通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达致统一。我们已经指出，在辩证法的哲学思辨中，中介的概念有着极其特殊的地位，因为，辩证法的正题、反题是通过中介而构成合题的，中介的概念是完整的辩证思维得以成立的最为基本的要素。如果把社会现实中的某一存在物或某种存在形态称作中介因素的话，那无疑是对这一要素的社会地位所作出的最高意义上的评价。也就是说，黑格尔把官僚体系以及构成这个体系的官僚看作国家与社会的中介，所要说明的是，国家与社会之所以是一个整体而不是分裂开来的完全对立的存在，是由官僚体系及其官僚决定的。正是官僚体系及其官僚，把国家与社会连为一个整体，使国家与社会没有呈现出分裂的状态。黑格尔关于官僚体系及其官僚的认识，可以归结为两点：其一，官僚体系及其官僚在性质上属于国家与市民社会的中介；其二，官僚体系及其官僚的作用在于赋予了国家与社会相统一的整体性。可见，这是对官僚体系及其官僚所作出的一种极高评价。
鉴于黑格尔赋予了官僚体系及其官僚如此重要的地位，马克思在《黑格尔法哲学批判》中就不能不对这个问题发表意见。马克思的观点大致包括以下两个方面：
其一，马克思认为，官僚构成了国家中的一个特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能发生关系，官僚之所以能够成为一个相对独立的集团，是因为国家脱离了社会。就国家、官僚、市民社会之间的关系来看，只在两种意义上是有关联关系的，一方面，官僚不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表；另一方面，每个市民都有可能成为国家的官吏(官僚)，只要他拥有了关于国家的必要知识。也就是说，在市民能否成为官僚的问题上，是需要具备一定条件的。
其二，马克思指出，官僚在行为特征上的表现是，依照形式主义的千篇一律的精神行事，总是而且总能在观念形态上创造出一种幻想的普遍利益。尽管官僚只是一个社会中的特定的阶层，是有着自身特殊利益的群体，但是，他们总是把自己当作普遍利益的化身，宣布为全社会的普遍利益服务。在官僚体系中，虽然等级身份制度不存在了，但是，却在实际上拥有一种知识等级制度，在这个知识等级制度中，等级地位的高低决定了其对知识的控制权，而官僚体系在整体上，又总是要把知识转变为神话和秘密，将官员们束缚在追逐升迁的职业中，保证他们在工作、收入以及生活等各个方面，都比其他社会成员更加稳定和安全。
可见，与黑格尔有所不同，马克思基本上是不同意黑格尔关于官僚体系及其官僚是国家与社会的中介的看法的。尽管马克思这时尚未具有明确的阶级分析理论，但他却深刻地看到，普鲁士国家的官僚体系及其官僚，其实是这个国家的组成部分。与这个国家一样，官僚体系及其官僚也是与社会、与人民对立的。从此出发，显然是走上了得出革命结论的方向，那就是，国家与社会对立的状态不可能通过官僚体系及其官僚这一虚构出来的“中介”而被中和。相反的情况是，官僚体系及其官僚会进一步地推动国家与社会的分离乃至对立。所以，否定国家的行动也理所应当地包含着对官僚体系及其官僚的否定。只有这样，才能在废除官僚体系的知识等级制度的条件下彻底告别等级制度，实现整个社会普遍的公平正义。当然，马克思的这一观点是在那个特定时期形成的一种对客观现实的认识。也就是说，他是根据普鲁士的现状而提出了与黑格尔完全不同的结论，应当看作是对普鲁士官僚体系及其官僚的一种客观描述。其实，在文官制度正式出现之前的整个历史阶段中，官僚都是马克思所描述的那类存在物。
黑格尔和马克思是从不同的角度对官僚体系以及官僚进行探讨的，因而，形成了不同的认识和结论。劳伦斯·冯·斯坦因等人稍后也从黑格尔的研究角度出发对官僚以及官僚体系进行了研究，这些都可以看作是韦伯建构官僚制理论的准备时期。最起码，他们的贡献为韦伯的研究工作制定了一个可以进行研究的主题。当然，在韦伯开始研究官僚制问题的时候，现实已经发生了变化，研究对象已经不再是黑格尔、马克思以及斯坦因所看到的那种普鲁士官僚制度了。但是，行政管理新的进展却在一定程度上证明了黑格尔的逻辑推断，那就是，公共领域与私人领域的分离呈现出了加速化的态势，政府中从事行政管理的人员虽然属于在公共领域中开展活动的主体，但也是联系公共领域与私人领域的桥梁。正是在这种情况下，关于官僚体系及其官僚的研究，才能够作为一个相对独立的课题而被提出来。
到了此时，官僚体系以及官僚的相对独立性已经成为一个显而易见的事实，不需要再对它是“国家的构成部分”还是“国家与社会的中介”这样一个问题进行探讨了，不再需要将其放置在国家与社会的坐标中去确定它的位置，而是需要直接地对它进行专门性的研究。所以，韦伯是用自己的官僚制研究以及他所建立的整个官僚制理论去为官僚制进行定位的。这也说明，对官僚体系以及官僚的研究，既不属于政治学的范畴，也不属于社会学的范畴，而是介于它们中间的。也就是说，无论是对于国家还是对于社会，官僚制都是作为一种组织工具而存在的，从属于工具理性的规定，需要摒弃任何价值方面的考量。或者说，只在形式合理性的意义上去对官僚制加以建构。
但是，亦如我们已经指出的，韦伯在这方面表现出了不彻底性，他受到了旧有的统治观念的束缚，没有把握住人类社会治理已经从统治向管理转变的趋势。所以，韦伯还是从统治的视角出发来进行官僚制的理论建构的。虽然韦伯有着价值中立的思想，虽然韦伯的官僚制理论在20世纪的管理实践中被解读为组织理论，虽然因为威尔逊等人的行政管理理论使人们可以从管理的视角出发来理解韦伯，但实际上，韦伯的官僚制理论与威尔逊的思考是不同的。威尔逊的政治—行政二分原则真正地使官僚体系定位在管理的位阶上，而韦伯的官僚制理论所采取的则是统治的视角。尽管韦伯对形式合理性问题作了充分的强调，但自始至终都没能忘却与统治行政的“调情”。也就是说，韦伯的官僚制在官僚体系内部，是一个管理控制体系，而在官僚体系外部，则从属于合理性和合法性的等级统治结构。
二、统治视角中的官僚制
“官僚体系”与“官僚制”是两个概念，它们之间既有区别又有联系。官僚体系是一个实体性指称，特指行政管理体系，其中的官僚也就是现在人们习惯上所称的行政人员，由行政人员所构成的体系则是官僚体系。相比之下，官僚制的概念在内涵上却要复杂得多，在某些情况下，它是指政府组织的制度模式和行为模式；在另一些情况下，它是指一种特殊的组织类型，是广泛地存在于社会生活的每一个领域之中的。通过阅读韦伯，我们对官僚制形成了这样三点认识：第一，它是指具有合理—合法性结构的官僚体系，是在人类社会发展的一个特定时期出现的，也就是说，是随着资本主义工商业的发展和社会化大生产的出现而出现的；第二，它是指官僚体系的体制，主要是指一种组织形态，是在古代和现代都普遍存在的一种治理形态或治理结构；第三，它是指整个社会的构成方式，主要指一种剔除了意识形态因素后而呈现出来(韦伯所称)的“形式合理性的”社会制度。在韦伯对官僚制的社会史比较考察中，我们不难看出，韦伯关于官僚制的社会学解读应当是指一种统治方式。
我们一再指出，韦伯是通过自己的社会史考察而概括出了三种统治类型，即“卡里斯玛型统治”、“传统型统治”和“合理—合法型统治”。卡里斯玛型统治也称个人魅力型统治，它是依靠统治者的个人魅力而进行的直接统治，这种统治类型实际上并不属于官僚制的统治类型。但是，卡里斯玛型统治类型在世界各个国家的历史上虽然经常性地重复出现，却都属于相对短命的、暂时的统治类型。因为这种类型在根本上是一种过渡性质的统治，一旦拥有个人魅力的统治者在无法抗拒的自然规律面前结束了自己的生命之后，这种统治就会演化为传统型统治。根据韦伯的观点，传统型统治是通过职位的世袭而得以延续的统治，这种统治更多地依赖于制度化的合法性，它拥有一个稳定的官僚集团、比较确定的层级化权力和分层结构，并有着一定程度的职能分类。所以，这种统治被韦伯称作官僚制统治。
在社会史的研究中，韦伯对传统型的官僚制给出了很高的评价，但这是就其在历史上的价值而作出的评价，并不等于韦伯是肯定这种官僚制的。因为，在韦伯看来，传统型的官僚制统治虽然拥有它得以维系的那些必要的合法性，但这种统治中依然具有较多的情感型的和随意性的行为，在制度以及组织结构方面，也没有什么科学性可言，官僚的统治方式只是在极少的特定时期有追求某些技术化的表现。总的说来，对于整个前近代历史时期中的传统官僚制来说，并没有表现出在统治方式上对技术化的持续追求。所以，传统型统治并不具有合理性，只是到了近代社会，才成长起了具有合理—合法性的官僚制，并通过这种官僚制而进行统治。
在对官僚制的进一步阐释中，韦伯从组织类型、权力结构、运行规则等方面对官僚制作出了更为具体的规定，努力从合理性和合法性的角度去对官僚制进行现代建构，或者说，他在理论上基本建构起了作为理想类型的官僚制。但是，当韦伯在制度的意义上阐释官僚制的时候，却是将官僚制作为一种统治方式来加以建构的。所以，在韦伯那里，官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，然后才被作为一种管理组织来加以探讨。这就是官僚制的统治视角。
统治视角其实也就是政治视角。在这一点上，熊彼特的表述要比韦伯更加直接一些。虽然熊彼特并没有使用官僚制的概念，而是直接地把官僚制理解为“官僚政治”，但是，熊彼特的“官僚政治”一词可能更为准确地表达了韦伯理论的潜在内容。在《资本主义、社会主义和民主》一书中，熊彼特对官僚政治作了比较详尽的阐述，他预言，由于领取薪金的职员的增加，将会在一个世纪内发生“官僚政治”取代资本主义文明的状况，或者说，资本主义文明将完全通过官僚政治来加以表现。根据熊彼特的判断，官僚政治追求效率最大化、决策最优化和管理合理化等等。这些恰恰是资本主义社会的基本精神。特别是对合理化的追求，必将导致对行政管理的强化，并会使整个社会体制科层化。官僚政治是“法理型统治”的典型形式，官僚政治希望获得慎重公正的特点，要求其官员不带偏见或情感地履行义务，不考虑人的社会等级和身份差别，而是对一切人实行同样的法规。注16也就是说，官僚政治将造就出这样一种状况，那就是整个社会中的一切人与人的一切关系的体制化。所以，官僚政治既是工业部门中的那些掌握了技术知识的经理的统治，也是政府中的官员所实行的统治。
在统治视角中，社会秩序的保证往往是与政治强制性联系在一起的。围绕这个问题，自韦伯以来，形成了一个关于国家强制性政治统治职能的“官僚制精英主义”理论思潮，他们把国家看作是维持合法性暴力和对强制性加以垄断的机构，而官僚制就是实现这种合法性暴力的工具。正是官僚体系及其官僚，构成了一个完整的运用统治权的组织，成为实行强制性统治的机构。警察、军队、司法部门等一切强制性的机构，都无非是官僚制的具体表现形式。主张精英主义的理论家们认为，政治的本质就是进行统治，这是一种具有高度自觉性的人类活动，不需要去用经济的或物质的原因进行解释。政治活动是其他一切活动的源泉，它支配和影响着人类其他各项活动。
我们知道，在近代以来的传统民主政治语境下，国家的政治统治被描述为两种面相：其一，是公民的民主生活方式，在民主的原则下尽可能地实现社会自治，让国家的政治职能社会化；其二，是保障民主生活不被破坏的暴力强制性统治。精英主义者不同，他们反对任何把国家政治职能社会化的倾向。在他们看来，任何把国家政治职能社会化的倾向都会把国家贬低为那些强有力的利益集团的小伙计，从而使国家变得软弱无力，因而，他们主张建立起一个强大的“完美国家”，而这个国家就是以官僚制的形式出现的。注17也正是由于这个原因，官僚制理论是不愿意谈论诸如民主等问题的。实际上，官僚制理论就是一种反民主的理论。
阿尔都塞在对当代西方国家官僚制条件下的政治统治进行分析时指出，镇压性国家机器是一个有组织的整体，它的不同部分接受一个统一体的集中指挥，“这个统一体就是拥有国家权力的统治阶级的政治代表所推行的阶级斗争政治”注18，其组织保证来自于统治阶级的政治代表所领导的中央集权机构。当然，阿尔都塞对当代社会的描述与韦伯的描述有着不同的基点，韦伯的目的是要在官僚制统治形式中发现合理性的一面，而阿尔都塞则希望发现批判的切入点。但是，他们的共同点都是对分析对象采用了形式化的镜像。更为重要的是，他们都认为，对于国家来说，官僚制所执行的是政治统治的职能。而且，由于官僚制的原因，使这个统治工具在组织上具有自主性和相对独立性，在运行上，既不取决于其领导成员的阶级性质，也不取决于经济上占统治地位的阶级所施加的压力和影响，而是通过行政命令、禁令以及公开的和暗中的检查制度等手段来实现统治。
福柯的《性史》在更为普遍的意义上探讨了权力支配关系，并从权力支配关系的角度探讨了不同统治类型之间的延续性。福柯认为，现代社会的权力存在于各种社会关系之中，它通常以纪律和规范的形式出现。这种权力体制是在18世纪末以法律和道德的名义开展的社会运动中产生的，是从封建专制主义的“君权”过渡而来的，它的特点在于保证它们起作用的不是权力而是技术，不是法律而是正常化，不是惩罚而是控制和适用于一切等级、超乎于国家及其机构之上的若干方法。在福柯看来，这种新的、以纪律形式出现的权力，在不同的机构中有着各自发展起来的不同的管理机制；表现为一种由某种社会的中央权威或某个统治阶级辐射而来的效应，它渗透在整个社会之中，转化并表现为众多的结构和体制。
这种纪律权力一方面要求人们遵纪守法，并把人们分门别类地按适当层次安置在一个严密的等级制度之中；另一方面，这种纪律权力又具有积极的创造性功能，它能对人进行改造，使人的行为符合规范的和法定的标准。福柯认为，纪律的创造性功能最集中地体现在现代监狱之中。也就是说，在福柯这里，以纪律的形式出现的现代权力是一种巧妙而又精致的镇压技术，它决定并监视着人们生活的各个方面，从身体外貌到道德信仰，从工作习惯到日常行为，无一遗漏。在现代社会，纪律权力已经成为社会控制的主要手段，这种权力通过各种组织而遍布整个社会，把所有社会领域都置于一张巨大的监视网之中。
可见，一切从制度的层面审视官僚制的人们，基本上都看到了官僚制的统治意蕴，即使那些致力于微观的组织研究的人，在进行技术性探索的时候，也往往是把官僚制的统治功能作为一个默认前提来加以认识的。所以说，在官僚制的研究中，韦伯将其列入一种统治类型的理论设定已经成为学者们公认的前提，他们都把官僚制看作是一种与现代社会联系在一起的统治类型。无论是对官僚制持肯定态度的人，还是对官僚制持否定态度的人，在官僚制是一种统治类型的问题上，是没有什么异议的。他们所做的工作都只不过是对这种统治类型的合理性去作出证明或表达怀疑，即使谈论合法性，也仅仅表达出一种对合法性的追求，而不是对官僚制本身的合法性作出否定。
总之，自从韦伯建立起官僚制理论后，围绕着官僚制而展开的所有证明和怀疑都是要朝着一个方向前进的，那就是如何去进一步地增强官僚制作为一种统治类型的合理性和合法性。在20世纪后期，出现了“摒弃官僚制”的要求，其实，在这一夸大其词的口号中，所表达的只是一种改善官僚制统治方式的要求，目的还是要对官僚制作出进一步的修缮，并没有彻底抛弃官僚制的统治视角。
三、官僚制统治的合法性
思考统治的问题，首先面对的就是合法性的问题。因为，统治本身是否合乎人类的自然本性，是一个一直受到怀疑的问题。所以，任何一种统治类型都会谋求合法性，只不过卡里斯玛型统治和传统型统治缺乏自觉谋求合法性的理论追求，而现代官僚制的合理—合法统治已经实现了统治正当性和合法性的自觉。关于合法性的理论建构，实际上可以表现为一种意识形态意义上的追求，也可以反映在技术性的设计之中。就意识形态意义上的合法性追求来看，从古代剥削者的“君权神授”论，到近代前期的“国家主权”论，直至现代的“人民主权”论，都不过是强调或谋求其统治的合法性。即使最野蛮、最专制的政府也不例外，也往往要通过理论证明或意识形态宣示，让被统治者相信他们的统治是天经地义和理所当然的事情。与之不同的是，现代统治是把合法性与技术合理性联系到了一起，试图通过技术合理性程度的提高来为现代官僚制的统治注入合法性。
韦伯把官僚制的合法性寄托在形式合理性和工具理性的技术设计上，努力通过形式化的法律制度以及可操作性的程序去把理论上、意识形态上和技术上的合法性追求整合为一个完整的方案，从而编织起一个完整的如何获得合法性的系统。由此可见，韦伯的官僚制理论在整体上并没有祛除价值“巫魅”，技术合理性必然是服务于某种价值的，即使韦伯可以争辩说这种技术合理性并不服务于任何一个独立的社会构成要素的价值，却无法避免服务于统治的设定。然而，统治者与被统治者作为一个社会的不同构成部分，肯定是有着价值上的差异甚至是对立的，官僚制的技术理性服务于统治者的价值追求也就是顺理成章的了。所以，技术合理性不仅无法在价值中立的意义上得到实现，反而是必然要受到价值问题的纠缠的，韦伯的官僚制理论无非是在用科学的名义和技术的彩带去装扮陈旧的统治观念。
韦伯在对卡里斯玛型统治和传统型统治进行比较分析所得出的结论是，任何成功稳定的统治都必然是取得了人们的承认和服从的，这种承认和服从就是统治的合法性。相反，得不到承认和服从的统治就是不具有合法性的统治。也就是说，在韦伯的理解中，“合法性就是人们对享有权威地位的人的地位的承认和对其命令的服从”注19。也就是说，一种统治的合法性取决于公众的认同、支持和信任，否则，这种统治就会失去人民的支持，并最终被历史淘汰。由于韦伯在社会史的比较研究中对东西方各种类型的统治形式作了系统的考察，所以，韦伯对合法性问题的意见也就成了当代思想史上的经典文献。韦伯在试图理解官僚制统治的合法性的时候，不惜笔墨地对历史上的各种统治类型进行了前无古人的研究，从而直接地从统治的视角中走向了对合法性问题的探讨。他的这个思路实际上揭示了统治与合法性问题之间的逻辑联系。也正是这一点，才引起了当代理论界对合法性问题的广泛关注。
不过，我们需要指出，韦伯在谈论合法性问题时，表现出了与他的整个思想体系的不一致。首先，在韦伯进行官僚制理论建构时，所表现出的是一种对客观性的强调，即突出强调官僚制的科学性、技术性等形式合理性特征。然而，在合法性的问题上，韦伯则是到被统治者的主观承认和服从中去发现根据的。其次，在官僚制赖以成立的形式合理性与工具理性两项原则中，是存在着悖论的，因为，形式合理性所导向的是对官僚制的结构的重视，而工具理性则必然要求去更多地关注目的，去追求合法性，从而使合理性与合法性从属于两种不同的思维建构。再次，在形式合理性以及科学性、技术性建构中，韦伯作出祛除价值“巫魅”的规定，而在对统治合法性的研究中，则走上了纯粹功能主义的道路，呼唤着价值“巫魅”的介入。这是因为，失去了价值的坐标，肯定无法找到凝聚合法性的标准。所以，官僚制在思维路向上是科学建构的成果，而其统治视角则要求得到价值判断的支持。这就是韦伯的官僚制理论与作为这一理论之前提的统治视角之间在逻辑上所存在着的矛盾。
韦伯认为，任何一个统治系统的确立与存在，都是以合法性为基础的，而一个统治系统之所以是合法的，恰恰是取决于它的存在以及公众的承认和服从，是公众的承认和服从反过来证明了统治系统的合法性。这样一来，韦伯就在逻辑上为自己设定了一个互证的陷阱，成了一个先有鸡还是先有蛋的争论。再者，如果是先有了合法性才能使一个统治系统得以确立和存在的话，那么，这个合法性是在什么样的坐标中出现的？是谁的合法性和谁赋予的合法性？这就是在对韦伯的合法性理论进行追问时所暴露出来的逻辑悖论。由此可见，合法性理论是有着适应阈限的，它只适用于对一个既存统治系统的理解，而不适用于对统治系统生成的解释。也就是说，对于一个统治系统的生成问题，是不能够运用合法性理论去加以理解的。
从20世纪的思想或学术发展史看，韦伯的合法性理论是有着广泛影响的，在韦伯之后，许多学者都表达了对合法性理论的一往情深。特别是哈贝马斯，对合法性的研究作出了突出贡献。应当看到，关于合法性理论的发展，韦伯仅仅是提出了合法性的问题，对于这一问题的深入探讨，韦伯所留下的是一个可供广泛拓展的空间。也正是由于这个原因，才使合法性问题成为20世纪政治学以及社会学研究中的一个重要的课题，而且，对20世纪的政治实践建构产生了巨大的影响。谈到合法性问题，人们往往将其与哈贝马斯的名字联系在一起。的确，哈贝马斯对合法性问题作出了比较深入的探讨，他不仅接过了韦伯的话题，而且也指出了韦伯关于合法性的定义方面的不足。在哈贝马斯看来，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值……这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上的被承认”注20。显然，在哈贝马斯这里，合法性理论已经不再被应用于去理解统治系统的生成，而是被用来解释一个统治系统得以存在下去的原因。根据哈贝马斯的定义，现实的政治实践也就找到了营建合法性的方案，那就是尽可能地去倾听、理解和满足公众对统治者的期待。
作为法兰克福学派的代表人物之一，哈贝马斯在其理论活动中虽然极力避免马尔库塞等人那样的激进理论色彩，尽量采取一种温和的、比较客观的态度，但是，他对异化为官僚统治和金钱统治的社会现状，仍作出了坚决的批判。哈贝马斯认为，在生活世界中，政治、法律调节是必要的，尤其是在存在着社会冲突的情况下，会表现出对政治和法律调节方式的强烈要求。然而，在资本主义社会中，不仅是政治和法律调节的问题，而且是把人的关系变成了官僚制借以发挥作用的对象，导致了生活世界核心部分的官僚化和金钱化。也就是说，公众的生活越来越被打上了金钱化和官僚体制化的色彩，官僚制实现了对整个公共领域的支配，使原本诞生了自由的公共生活成了官僚制展示其力量的场所。
哈贝马斯所表达的这个意见，是对官僚制统治合法性不足的忧虑，他甚至认为，这种合法性不足将会导致革命。因为，“生活世界并不只听凭经济和行政上所采取的措施的摆布。在极端情况下，则会出现被压制的生活世界的反抗，出现社会运动、革命”注21。为了避免这种极端情况的出现，哈贝马斯倡导用交往理性来弥补现代社会统治的合法性不足。他坚信，金钱循环过程和权力循环过程必然会受到个人生活的行为领域和自发性公众社会交往结构化行为领域的限制，从而使生活世界的边界和生活世界的绝对命令即实际的价值定向要求得到捍卫。所以，在哈贝马斯看来，现代社会的统治仅仅具有形式的合法性是不够的，还需要具有实质的合法性，即需要得到价值方面的肯定。哈贝马斯的具体解决方案是，极力推荐一种公共领域与私人领域的区别对待，让公共领域除了遵从法理的命令之外，还自发地遵守道德的绝对命令。一旦公共领域中拥有了交往合理性的道德价值，那么现代社会的纯粹形式化和客观化的统治也就会因这种道德价值而发生改变。这是哈贝马斯与韦伯的根本性不同。对此，我们是赞赏的。
哈贝马斯是一个理论家，所以，他对官僚制条件下的现代统治合法性的反思以及所提出的救治方案，都是通过一系列理论证明作出的。与哈贝马斯不同，亨廷顿没有什么理论可言，因为他更具有画家的气质，他的作品更多地表现为对现代社会的素描。然而，正是这种素描式的叙述，却标示出现代官僚制以及由官僚制所引发的官僚主义与腐败间的密切联系。亨廷顿看到，现代化意味着政府权威的扩张和政府管理活动的增多，即使国家制定了众多的法律，腐败的可能性也会增加。这取决于法律受公众普遍支持的程度、违法行为本身不易被察觉的程度、官员受获利欲望驱动的程度等等因素。此外，当某些个人和某些集团感到法律对之不利时，这些人和集团就会成为制造腐败的潜在根源。因此，即使有了各方面的法律，并不等于就能够消除腐败。法律只是提供识别是否腐败的标准，仍然会有人无视法律，铤而走险。
亨廷顿指出，“现代化进程引起的腐化在中央集权的官僚制国家，比在封建国家更广泛”。越是在现代化程度高的国家，腐败的问题越严重，就西方国家而言，拿美国、加拿大和澳大利亚、英国相比，“政治腐化在美国和加拿大似乎更为严重”注22。关于政治腐败的规模和频率，亨廷顿指出，在现代化程度低的国家，除去一些例外(如共产党领导的社会主义国家)，高级行政官员比低级行政官员更为腐败；在现代化程度高的国家，低级行政官员则比高级行政官员更为腐败。至于腐败的影响，亨廷顿指出：“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”注23可见，亨廷顿用一种极其直白的语言揭示出现代官僚制统治存在着合法性危机的问题。
问题究竟出在哪里？为什么在官僚制的问题上有了这么多的理论探索，却依然存在着许许多多无法解决的问题？特别是在哈贝马斯之后，几乎在所有的问题上都采取二元分立的视角，从而把理论变得越来越繁琐，而在实际上，却什么问题也没有解决。同样，在实践上，官僚制更带来了不计其数的令人困惑的问题，以至于20世纪80年代以来各国的行政改革运动纷纷提出“摒弃官僚制”的口号。我们认为，关键的问题是谁也没有走出韦伯在官僚制的社会史比较研究中为官僚制所确定的性质，那就是把官僚制作为统治工具来看待。无论是站在统治的角度来认识官僚制，还是对官僚制进行实践建构和不断修缮，都不会取得真正有历史价值的结果。所以，无论在理论上还是实践上，要想告别官僚制，就必须走出统治的视角，不能把官僚制看作统治的工具。
走出统治的视角又会通向何方呢？我们认为，人类的文明史可以分为这样三个阶段，那就是国家及其政府实行统治的阶段、实行管理的阶段和从事服务的阶段。在一个很长的历史时期里，国家与人民、政府与社会的关系主要是一种统治关系。近代以来，特别是进入20世纪后，统治关系因管理关系的成长而逐渐地退出了历史舞台。但是，正如上面所考察的那样，社会科学的研究和各种理论的建构都没有实现根本性的视角转换，才在官僚制的理论建构和实践应用中陷入了当前的困境。
应当说，官僚制理论是20世纪科学发展所取得的一项值得人们骄傲的成果，因为这一理论的提出，为人们认识自古以来的官僚体系打开了一扇视窗；通过这种认识和研究，人类可以建立起超越人类统治关系的管理关系。但是，现实的表现却不尽然，由于官僚制理论自一开始就被放置在统治工具的地位上，由于人们从统治的视角出发去建构官僚制，以至于它没有在人类管理关系的淬化中使科学化、技术化追求对社会治理作出应有的积极贡献，反而导致了根本性的行政目标的丧失。无论是理论家还是实践者，都在无休止的行政改革中陷入了迷惘，摒弃官僚制会陷入无路可走的境地，而完善官僚制却使人们丧失行政目标。改革曾经给予人们无限的希望，让人发现行政目标之所在，然而，现实却告诉我们，行政目标每每出现在人伸手可及的地方，却又消失了。