WTO与依法行政

荣斌：有请姜明安教授！欢迎您。欢迎各位关注WTO与中国法制论坛。通过介绍，大家认识了今天论坛的嘉宾姜明安教授。姜教授，您二十年前从湖南到北大求学，二十年后又回来湖南设坛开讲。首先我代表家乡人对您的到来表示欢迎！

姜明安：谢谢大家。很高兴回到老家来，很高兴有机会与家乡的父老兄弟聊一聊大家共同关心的问题。

荣斌：通过姜教授略带沙哑的声音，我想告诉大家的是，非常不巧，姜教授这段时间感冒了，昨天在北大又讲了整整一上午课，今天又来到长沙。在这儿让我们用热烈的掌声，为他这种致力于中国法制建设倾心、倾力的精神，也为他对家乡的支持，表示我们深深的敬意和谢意！(鼓掌)姜教授，让我们直奔主题。中国入世在即，加入WTO对我国各方面、各行各业都带来了种种机遇和挑战。您是研究行政法的，站在您这个角度，入世对我们国家各级政府的行政管理方面将带来哪些机遇、哪些挑战？

姜明安：中国加入WTO，对中国各级行政管理带来的机遇和挑战是多方面的。我这里讲最主要的，最主要的机遇、最主要的挑战。那么中国入世对中国行政管理带来最主要的机遇是什么呢？我认为最主要的机遇就是对依法行政的推动和促进。中国一旦加入WTO,各级政府机构必须依法行政，也许我们一些政府机构、一些政府工作人员开始可能不适应，但是历史会逼迫你适应，逼迫你依法行政，逼迫你按游戏规则游戏。这是因为：第一，WTO本身是一个依规则组织起来、依规则运作的机构，它不会听命于任何一国的政府对它发号施令。相反，任何一个国家加入WTO，那你就必须遵守WTO的共同规则。第二，中国入世，意味着中国的市场将更大限度地向国外、向境外开放。国外的市场、境外的市场也要更大限度地向我国开放。开放对行政管理意味着什么呢？开放意味着行政管理的客体、行政管理的对象要发生很大的变化。我们的各级政府要大量地面对外资、外企、外国组织、外国人。对这些本来不属于你“臣民”的个人、组织，你很难以言代法、以权压法。你必须依法行政，必须按规则办事。第三，中国加入WTO，意味着中国进入国际主流社会。要进入国际主流社会，就必须接受国际主流社会的基本价值观。依法行政、行政法治是现代国际社会最重要的价值观。即使你可能不愿意接受这种价值观，但是这种价值观长此以往会潜移默化地影响你。最终你还是接受了，你不能不接受。我讲一个小故事：有一个美国人，是个强盗。他到一个商店去抢劫，他进商店时，服务员正在数钱。他说：“你赶快把钱放进我袋子里”。那服务员就把钱装进他的袋子里。他又看到了两瓶酒，很好的酒——不知道是咱们湖南的酒鬼还是X.O——两瓶很好的酒。他说：“你把这两瓶酒也给我装进去。”服务员说：“钱我可以装，酒我不能装。”他说为什么？服务员说：“你不到21岁。”强盗说时迟，那时快，他从兜里掏出一个东西。你猜掏出个什么东西？

荣斌：肯定不是枪。

姜明安：掏出的是他的驾驶证！他说：“你看我有21岁了”。服务员把两瓶酒装进去了，他就把酒带走了。之后，服务员凭(驾照)号码报了案。服务员为什么给他钱，不给他酒呢？因为抢钱是你违法，我没罪。但酒在美国则有讲究，很多州的法律规定，没有21岁不能买酒、喝酒。商店也不能卖酒给21岁以下的人，否则违法，因此服务员不能给强盗酒，他怕违法。那强盗也有这个意识——我有21岁了，依法我有权利喝酒了。这可能是笑话。但你进入到了主流社会，主流社会那种法律意识它会潜移默化地影响你。你说不想讲法治，而实际上法治的观念已经扎在你的脑子里。所以说，根据这三点，中国入世对于中国行政管理走向法治道路，对于建设法治国家，绝对是一个机遇。

那么，进入WTO，对咱们的挑战是什么呢？对行政管理的挑战是什么呢？主要是两个方面：第一个方面是我们现行的行政管理体制、行政管理运作的机制、行政立法、行政执法、行政法制监督、行政救济的制度可能还不适应进入WTO依法行政的要求。第二个方面是我国的部分执法机关，或者说比较多的执法机关和执法人员依法行政的意识、依法行政的水平还有待提高。第二个问题可能比第一个问题更严重。因为机制的问题、制度的问题、体制的问题都是要靠人去解决。如果我们掌握权力的人、掌握行政权的人他没有依法行政的意识，不懂得为什么要依法行政，不懂得依法行政的内容和要求，不懂得什么是依法行政，不懂得依法行政的方法和途径，不懂得怎么去实现依法行政，那我们的体制问题、机制问题、制度问题并不会因为我们入世自然而然地得到解决。入世它只是一种机遇，这种机遇的把握、这种机遇的利用，则全靠我们自己。我们如果不能主动地去把握机遇，迎接挑战，而是被动地去应付，被迫依法行政，那可能要付出沉重的代价。

荣斌：其实我们面临着这么好的机遇。同时，也有这么多的挑战。从姜教授刚才爽朗的笑声和激昂的语气中，我不知道在座的各位观众是否感觉到了这样一种脚步声——我们在迈向依法治国，迈向法治的脚步声，正非常稳健地在我们耳畔响起来！我觉得我们应该为这种稳健的脚步、为走向法治的春天鼓掌。但同时我们也感觉到，在走向法治春天的脚步中又有一种非常紧迫的压力。我们面临着非常大的挑战，教授讲到的两个方面的挑战，我想我们在面临这么好的机遇同时又有这么大挑战的时候，我们的各级政府应该怎么做，才能真正地抓住机遇和迎接挑战？

姜明安：我们要做的工作很多，但是最重要的工作是什么呢?最重要的工作也许应该是提高对依法行政的认识。这个认识主要包括三个方面：第一个方面是认识依法行政的意义，为什么要依法行政；第二个方面是了解依法行政的内容和要求，搞清什么是依法行政；第三个方面是明确依法行政的途径和方法，把握怎样实现依法行政。我先讲第一个问题，为什么要依法行政？道理很简单，概括起来是四条：第一，依法行政是民主的要求。什么是民主呢？民主简单地讲，就是人民当家做主，人民怎么当家做主？ 一个国家数以亿计的人口，怎么可能大家都当家做主？它只能够由人民产生代表机关，由代表机关制定代表和反映人民意志和利益的法律，并且由人民代表机关产生政府，授权政府根据这种反映人民意志和利益的法律去治理国家，去管理国家。这是民主的要求。第二，依法行政是市场经济的要求。市场经济有两个最基本的条件：第一是秩序；第二是自由。怎么得到秩序？要得到秩序，就必须赋予政府一定的权力，对市场进行必要的干预，进行必要的管理。那怎么得到自由呢？这就必须限制政府的权力，不能让政府想管就管，想干预就干预，政府必须依法办事，依法行政。这是市场经济的要求。第三，依法行政是现代法治文明的要求。现代法治文明和传统法治文明的差别在哪里呢？差别就一个字。传统的法治文明是“以”法行政，现代的法治文明是“依”法行政。以法行政是把法作为一种工具，作为一种手段，把人民、把老百姓视做管理的客体。现代的法治文明是以人为本，以人作为法律的主体，作为法律关系的主体。法主要不是来治人的。法是干什么的？法主要是保护人民的权利和自由的，法是用来限制政府的权力的，所以政府必须依法行政。

荣斌：它的区别就是，一个是“以”，用的意思；一个是“依”，依照的意思。

姜明安：传统法治文明是把法作为一种工具，现代法治文明是把法作为我们人民的意志利益的体现。第四，依法行政是我们对外开放，是我们参与经济全球化的需要。对于经济全球化，人们有不同的评价。有的说这是一件好事，有的说这绝对是件坏事；有的说参与是福，有的说参与是祸；有的说参与经济全球化有利有弊,利大弊小；有的说有弊有利，弊大利小。我们不管人们怎么评价,不管人们怎么看它，是喜欢它还是讨厌它，但是经济全球化这个东西是一个客观存在，是一种必然，它是不以人的意志为转移的一种发展趋势，我们不能够回避，要么是主动参与，要么是被动卷入。如果我们是被动卷入，那我们可能要付出惨重的代价。而主动参与就要求我们各级政府认同依法行政，实行依法行政。这些就是为什么要依法行政。我讲的道理很简单。就这么四条。民主、市场经济、法治文明，还有经济全球化。

现在我讲第二个问题，什么是依法行政。依法行政就是按法律办事，法律怎么规定我就要怎么做呗。当然这样讲也不能说错，但是依法行政并不是那么简单。依法，法是什么东西？法是法律，是人民代表大会制定的法律。那行政机关制定的法规、规章是不是法呢？行政机关制定的规范性文件是不是法呢？法律的原则、精神是不是法呢？依法，依什么法？是依刑法，还是依民法，还是依行政法？行政法是依行政组织法，还是依行政程序法？还是依行政救济法？政府机关的柜子里可能有一大堆法律文件，你在作出一个行政行为的时候到哪里去找你要依的法？这不是一个很简单的问题。我现在从两个方面来讲依法行政的内容和要求。第一是从形式层面来讲这个要求；第二是从实质层面来讲这个要求。依法行政的形式层面的要求主要有三个：第一是行政行为的主体要合法；第二是行政行为的内容要合法；第三是行政行为的程序要合法。

什么是主体合法呢？主体合法的要件有四：其一，作出行政行为的机关、组织必须依法享有管理相应事项的行政主体资格。任何非行政机关的组织，未经法律、法规授权或行政机关委托，都无权作出行政行为。其二，具体实施行政行为的人应享有行政执法资格，没有执法资格的人员不能代表行政主体作出行政行为。某县公安局，组织其干警未就业的子女参加执法，尽管这些人上岗前经过严格培训，在执法中严格依法执法，但相对人将公安局告上法院，公安局还是败诉了，因为执法人员无执法资格。其三，不得超越法定权限，越权有各种情形，包括横向越权和纵向越权。横向越权指行政机关行使了其他行政机关、其他国家机关，甚至其他非国家机关的组织的权限，如公安机关处理投机倒把行为；纵向越权指下级行政机关行使了上级行政机关的权限或上级行政机关行使了下级行政机关的权限，如公安派出所对相对人予以拘留行政处罚；横向和纵向越权又包括管理事项越权、管理手段越权、管理手段运用幅度越权等。其四，合议制机关作出的行为必须经过相应会议通过，会议有法定人数出席，决议有法定票数通过，否则，也会构成主体不合法(举例，略)。

内容合法的具体要求有五：其一，行为的对象、客体确定合法。行为的对象、客体确定错误导致行政行为违法的例子很多，如本应对张三予以行政处罚，却处罚了李四。本应查封相对人的厂房，却查封了相对人的住宅。其二，行为事实的性质、情节认定合法。在这方面违法的例子如将走私认定为违反海关监管、将漏税认定为偷税等。陕西某县公安局曾认定一少女参与嫖娼，无疑性质认定错误。其三，证据确凿。很多行政行为违法都是因为证据出了问题，如河南省某县民政局仅凭一村民举报就认定另一村民违反殡葬改革政策，在其父死后未对之实行火化而进行了土葬，并据此下达了对此事的处理通知书。但事实是该村民的父亲还好好地活着。结果民政局在行政诉讼中败诉并对该村民予以行政赔偿。其四，适用法律、法规正确，即适用法律、法规符合全面性、有效性、位阶性和针对性四项要求。全面性指一个行为涉及几个法律规范，适用法律时不能遗漏，如适用分则时不能遗漏适用总则，适用普通法时不能遗漏适用特别法。有效性指适用法律时应适用现行有效的法律规范，不能适用过时失效或尚未生效的法律规范，如山东省某市公安局曾适用1968年该省革委会的48号文件处理一个小孩意外死亡事件，该文件严重违背现行法律精神，因而在行政诉讼中败诉。位阶性指适用法律首先应适用高位阶的法，然后再适用低位阶的法，低位阶的法如与高位阶的法相抵触，则只能适用高位阶的法而不能适用低位阶的法。如某省地方性法规原规定对违法在耕地上建房的行为可单处罚款，但国家土地管理法规定对这种违法行为的处罚是拆除违法建筑，退还耕地，或并处罚款。该省行政机关在处理此种违法行为时如适用地方性法规，相对人不服起诉，行政机关将败诉。其五，不得违法不作为，行政机关无权不行使法定职责，否则，亦构成行政行为内容不合法。如浙江省某县有两个村因饮水发生冲突，请求县政府处理。县政府开始拒绝处理，后虽作出处理，但极不公正，村民要求重新处理，县政府不予理睬。村民将县政府告上法院，县政府败诉。

程序合法的具体要求有四：其一，行为符合法定步骤，如行政机关实施行政处罚应经过告知相对人理由、根据；听取相对人陈述、申辩；作出处罚决定，向相对人交付处罚决定书；告知相对人救济权利等步骤，如行政机关实施处罚未经过这些步骤即构成行政违法。其二，行为符合法定方式，如法律规定行政机关制定行政法规、规章的行为必须实行一定会议讨论、审议，制定价格的行为必须实行听证，行政机关实施上述行为如不采取这些法定方式即构成行政违法。其三，行为符合法定顺序。如行政处罚依法应先调查取证，后作出处罚决定。行政机关如先作出处罚决定，然后因相对人起诉再收集证据，即使之后收集的证据充分确凿，仍摆脱不了败诉的结局。其四，行为符合法定时限，即法律规定某种行为应在多少期限内完成，行政机关必须在此期限内完成该行为，否则亦构成行政违法。

荣斌：姜教授，您刚才谈到的是行政法关于依法行政的形式层面的要求，从实质的方面来说，要求是怎么样的呢？

姜明安：传统的法治主要提出的是形式层面的要求。现代法治除了重视形式层面的要求以外，它还特别重视实质层面的要求。为什么？这有两个道理：第一，在现代社会，由于社会的经济、政治各方面关系的发展，行政管理的事务越来越复杂，法律不可能对行政机关的每一个行为都作出细密的规定。法律往往给行政机关的行为留下广泛的自由裁量的余地，对于自由裁量的行为，你很难按照形式的这个要求去衡量它。像教育法，规定政府要采取措施保证九年制义务教育，要保证适龄儿童上学。那你采取什么样的措施呢？有很广泛的余地。你可以给那个小孩经济补助，你可以通过电视、通过媒介进行宣传，也可以对那个不送孩子来上学的那个家长进行处罚，也可以采取强制措施把那个小孩抓到学校去上学。那么这些都是采取措施保证适龄儿童入学。所以你这个范围很大。那行政机关怎么做才是依法行政？那就必须要提出一些另外的实质的要求来调整行政机关的行为，来规范行政机关的行为。提出依法行政实质要求还有第二个原因，就是有一些时候严格依法行政，严格按照法律条文办事可能给国家的利益、社会利益、公民个人权益造成重大的损害。你必须要用依法行政的实质要求来进行调节、缓和。当然，依法行政更重要的还是形式层面的要求，形式层面的要求是依法行政最重要的支柱。如果我们离开形式的层面讲法治，离开法律的明确规定和严格依法办事去讲公正，那我们整个法制的大厦可能发生倾斜。所以最重要的还是形式层面的要求，但是必须要以实质层面的要求去补充那个形式层面的要求。实质层面的要求主要是在法制实践中长期形成起来的一些法治的基本原则、行政法的基本原则。这些基本原则是很多的，现在由于时间关系，我在这里只讲五个原则。

第一个原则是比例原则。

荣斌：比例原则。

姜明安：比例原则就是说行政机关在实施行政行为的时候，要尽可能不给相对人，不给当事人造成损害。如果说必须造成损害，要使这种损害减少到尽可能小的程度。第二个原则叫做信赖保护原则。

荣斌：信赖保护原则。

姜明安：信赖保护原则也就是说政府、行政机关向相对人作出某种行为，或者是作出某种承诺，你不能够随便改变。甚至这种行为有可能导致轻微的违反某些规定，可能给行政机关，给国家利益造成一些小的损害，那你也不能够改变。因为你要保持政府的信用。如果政府今天这样做，明天那样做，那老百姓怎么过日子啊！我还怎么活啊！你今天批准我在这里盖一个楼，明天说不批准了。那我又要把这个楼拆了，那我怎么办啊？政府讲出来的话，政府作出来的承诺，一般是不能够随便改变的。除非你的行为给国家利益、社会利益、人民利益会造成重大的损害，那你可以改变。但是你改变以后给相对人造成损害的应给以适当的补偿。第三个原则是公正原则。

荣斌：公正原则。

姜明安：公正原则主要有四个要求。一个是不偏私；第二个是不专断。

荣斌：不偏私，不专断。

姜明安：第三是不单方接触。

荣斌：不单方接触。

姜明安：第四是要进行必要的职能划分。什么叫做不偏私呢？“不偏私”就是办事要出于公道，不能够以权谋私，为自己、为自己的亲属谋取利益。什么叫做不专断呢？ “不专断”就是说你作出行政行为，你必须考虑相关因素，不考虑不相关因素。“不单方接触”就是说政府在处理两个有冲突利益的当事人的纠纷或者争议或者作出某种行为的时候，必须双方当事人都到场，不能够在一方当事人不在场的情况下与任何另一方当事人接触。最后一个要求是说有些行政机关的职能应该进行适当的划分。像行政机关的调查的职能跟行政机关裁决的职能以及行政机关执行职能必须适当地分开，不能够由一个机关，由一个机构，由同样的人去履行这些职责。

第四个原则是公平原则。就是说行政机关作出行政行为，对任何当事人应该是一碗水端平。同样的情况你应该同样地对待，不同的情况你应该不同对待。不能够因为当事人的性别、民族、宗教信仰，歧视一方当事人而对另一方当事人进行优惠。像我们现在行政机关招收公务员的时候，像我的博士生、硕士生，那个女学生比男学生更优秀，成绩也更好，但是那个行政机关就只要男的不要女的。如果依这个实质法质，实质的依法行政，那你就违反了。你不公平嘛。WTO有三条原则都是涉及公平的：一个是非歧视原则，一个是国民待遇原则，一个是最惠国待遇原则。最惠国待遇原则就是说我这一国政府给了另外一国政府的这个优惠条件，你必须把这个优惠条件也给予其他WTO成员国。假如是我们跟美国签一个合同，给了美国一些好处，那么法国、英国、德国都要享受这个好处。你不能只把这个好处给美国，这是公平原则的要求。

第五个原则是公开原则。提到公开原则，WTO中有一个透明度原则。这个透明度原则是WTO规则的基本原则。在行政法中，就是公开原则，就是说行政机关制定的法规、规章，行政机关发布的规范性文件，行政机关实施行为的标准、实施行为的条件、实施行为的程序、实施行为的手续都要通过一定的方式向相对人公开。相对人可以到行政机关那里要求查阅这些材料，行政机关不得拒绝。行政机关的材料我可以进行摘录，可以复制。用复印机复制，你可能要交一点复印费。总之行政机关对凡是涉及行政行为信息的材料，都应该有义务向相对人提供。如果行政机关拒绝提供，你必须拿出法律的根据。法律规定哪一种行为是不能够公开的，那你可以不公开。如果说没有这种法律根据，告到法院去，法院可以下命令，(命令行政机关)必须向相对人提供。所以说行政行为公开这一条是很重要的。公开是一种防腐剂，就是说它是防止腐败的一种最好的措施和手段。

荣斌：根据您刚才的介绍，我们知道了什么是依法行政，那么我们怎么才能做到依法行政呢？

姜明安：依法行政应该说不光依照法的明文规定，同时还要做到依法的原则精神。那么怎样实现依法行政呢？这有很多很多的事情要做，但是最重要的事情可能是三件：第一件是立法；第二件是执法；第三件是法制监控、法制监督。立法是前提，是依法行政的前提，你没有法律，怎么依法行政呢？我们的立法任务现在很重。行政法三大部分，第一大部分是行政组织法；第二大部分是行政程序法；第三大部分是行政救济、监督法。但行政组织法我们现在总共还只有一部半。

荣斌：一部半。

姜明安：就是只有个《国务院组织法》，还有一个《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。后面这个法只有一半属行政的组织法。第二是执法，执法是关键。法制定出来了要靠人去执行啊。你要执行不了，那个法等于零啊。执法现在要解决两个问题：一个是执法的体制问题。二是执法人员的素质的问题。第三个措施是监督。

荣斌：监督。

姜明安：监督、监控主要包括两个东西：一个叫做行政程序，一个叫做司法审查。行政程序同司法审查的区别在哪里呢？行政程序是一种事前的监督，司法审查是一种事后的监督。事后的监督往往是你已经造成了损失，已经给行政相对人的权益造成了侵害，你才去纠正。但是事前的行政程序，像听证、公正、公开，它在事前就保证你不造成相对人的损害。所以那一种监督，可能是一种更重要的监督。现在咱们恰恰没有行政程序这个严格的制度，很不完善。司法审查是一种事后监督。除了司法审查以外还有权力机关的监督，还有监察机关的监督，还有检察院的监督。但是法院的监督是一种非常重要的监督，法院监督就是司法监督，很重要。为什么呢？因为当事人他有一种积极性，你罚款罚错了，你抓我抓错了，他会主动到法院去告。你像人大的监督，像监察监督，往往缺乏相对人这种积极性，他同我的关系不是那么密切。所以我们应该是扩大行政诉讼的范围，扩大行政复议的范围，使更多的行为进入到法院。现在我们很多行政行为是法院不受理的，这个不受法院管辖的范围，相对人没有原告资格。

荣斌：通过您刚才从那么几个方面的谈话，实际上概括了依法行政、行政法的体系，谁来管，管什么，怎么管，管错了怎么改，谁来监督，主要是五个方面，我们再次感谢姜教授给我们做的精彩对话。

荣斌：利用这样一个宝贵的时间，下面观众们可以和姜教授对话，把自己的一些想法、一些困惑、一些观点讲出来，跟教授讨论。

观众：行政机关为了自己的利益，有的时候它执法很有兴趣，有的时候它执法的兴趣不大。那么我想请问一下，如何来防止这个行政机关为了自己机关的利益执法，以自己机关是否获利为前提来确定它执法的力度？

姜明安：关于这个问题，涉及行政机关执法如何同它的利益脱钩。这里面要解决两个问题：一个就是从制度上来解决，另一个是这个从法制意识上来解决。首先应该是制度上来解决问题，行政机关执行公务，应该同其利益是脱离的，不能够同它的利益相联系。行政行为有一个很重要的特征，即行政行为是无偿的。人民选择政府、建立行政机关，就是要求行政机关为人民提供服务，人民已经通过税收提供了你的工资，提供了你办公的条件，你不能再通过你的行政执法行为捞取另外的好处，所以凡是行政机关同本身利益有关的行为，行政机关应该回避；相反，凡是老百姓没有人做的事，没有利益的事，行政机关应该去做，政府必须做公共利益所必需的事情。

观众：姜老师，您好，我是中南大学的一名学生。我有一个问题想请教您，行政机关违法行使职权，要求老百姓作为或不作为，老百姓能否直接抵制，不予执行？

姜明安：对行政机关作出来的行政行为，老百姓一般不能够直接抵制。因为行政行为具有公定力、确定力、拘束力、执行力。如果每个老百姓都有权来认定这个行政行为是合法还是违法，来决定执行或不执行，那整个国家的行政管理会处于一团混乱，那会对国家利益、社会利益造成重大的损失。老百姓如果认为行政行为是违法的，只能够申请行政复议，提起行政诉讼。经过复议机关的复议，通过法律的判决来认定行政行为的违法，这样，你才可以不执行，在这之前你还必须执行，哪怕是违法的行政行为你也必须执行。当然我讲的这不是绝对的，有一些行政行为如果是特别重大的违法、特别明显的违法，那老百姓也可以抵制，可以不执行。我举几个例子。像一种行政行为的实施，它会给国家利益、人民的生命财产造成重大的损失，那你是不是也要执行？像煤矿瓦斯要爆炸，行政机关下命令要继续生产，那我可以不执行，那我可以抵制，因为我继续生产，可能会产生瓦斯爆炸，可能会造成很多人的生命财产损失。涉及重大、明显的违法行为，相对人可以直接抵制。像现在我们行政处罚法规定，如果是行政机关处罚你，给你罚款，没有给你财政部统一制发的收据，那你可以抵制。你就可以不交罚款，像法律有明确规定的重大、明显的违法行为，老百姓可以直接抵制。如果不是这种情况，哪怕它的行为是违法行为，你只能先到法院去告，告完了你才能够不执行。在告的过程中你还得执行行政机关作出的行政行为。

观众：我是中南大学学生，我想向您请教两个问题：第一个问题是，政府机关和政府工作人员不依法行政，侵犯了老百姓的权益，老百姓有哪些途径获得救济？第二个问题是，您作为一个行政法学界的资深学者，在中国即将加入WTO之际，您对中国行政法学发展的前景有什么看法？

姜明安：中国行政救济主要有四个途径：第一个途径是复议， 第二个途径是行政诉讼，第三个途径是申诉、控告、检举，第四个途径是行政赔偿。这四个东西是不一样的，它的区别在哪里呢？区别主要在四个方面：第一个是救济主体不一样，复议的救济主体是上一级行政机关；行政诉讼的救济主体是法院；申诉、控告、检举的救济主体是有关国家机关，可能是人大，也可能是国务院信访办，也可能是检察院；行政赔偿的救济主体有两个：首先是行政机关，行政机关解决不了，再到法院。这是第一个区别。第二个区别是救济的内容不一样，行政诉讼救济，它只解决合法性的问题，就是说你这个行为合法、不合理，它就不管了。行政复议则可以解决合法、合理的问题。第三个区别是审查内容不同，行政复议除审查具体行政行为，它还附带可以审査抽象行政行为。行政诉讼只审査具体行政行为，它不审查抽象行政行为。申诉、控告、检举既可以审查具体行为，也可以审查抽象行政行为。而行政赔偿只解决行政侵权行为。第四呢，救济的程序不一样。行政复议有时间限制，必须2个月，2个月过了行政相对人就不能够再到复议机关去复议。行政诉讼是3个月。申诉、控告、检举基本就没有时间限制。复议必须到上级行政机关。诉讼的管辖是找有管辖权的法院。申诉、控告、检举没有级别限制，甚至对一个乡镇政府的行为不服，跑去找国务院信访办，当然，政策要求还是要一级一级的来，但是没有严格的级别限制。行政赔偿你只能找原来作出那个行为侵犯你权利的机关，对那个机关的解决不服，再去找法院。你自己要走哪条路，你得先想好了，可能走这条路对你有利，可能走那条路有利。你如果是选择了这条路，你今后再去选择那条路可能就没有机会了。要么时间过了，要么法律不允许。

至于行政法学发展的趋势，这与行政法发展的趋势有联系也有区别。因为行政法学本身就是研究行政法的，行政法的内容、行政法的形式改变了，行政法学的体系内容也跟着改变。行政法在未来的一个世纪里，在未来的若干年代里会有什么变化呢？我不是算命的先生，我不能够算，但是我可以根据现在的这个发展的趋势预测一下，大概会有些什么样的变化。大致可以说这么几条：其一，行政管理的范围将越来越小，或者说要受到限制。为什么呢？因为马克思讲过国家最后是要走向消亡的。国家消亡不是一天两天的事，国家行政权力要慢慢地转化，慢慢地走向消亡。国家消亡了，管理并不随之消亡。管理权力往哪里去了呢？权力将转移到社会,社会要承担很大的一部分现在的国家权力。在社会承担管理权力的过程中，包括像现在的律师协会、医师协会，各种第三部门，也包括各种自治组织，如村民委员会，城市的居民委员会，都可能要承担一些这样的权力。还可能有一些权力转移到私人。权力转移到社会可能减少很多腐败。因为政府有时由一个铁幕罩着，你很难看清政府每天在那里干什么。但是社会组织、社会团体、老百姓天天生活在我们中间，我们把钱交给你，你干什么去了，那你要给咱们一个交代。再者，政府管理的事务是很广泛的，工商、海关、税务什么东西都要管。但是社会组织，它只管理单一的事情。律师协会就管律师，医师协会就管医师。所以，它很难腐败。这将是行政法的第一个变化。其二是管理手段的变化。现在行政机关采取的管理手段很多的是强制性的，像行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等。但是今后呢，慢慢地将尽量少采取强制性的手段，而采取一些非强制性的手段。像行政指导、行政合同，像行政机关发布信息等，行政机关不是命令企业去生产什么东西、不生产什么东西，而只说现在国内、国际市场上什么东西好卖、畅销，价钱也很好。而你们生不生产由你们自己决定。我给你们提供一些信息，提供一些指导；或者是通过签订合同，还有很多手段，如行政奖励。如公安机关要抓逃犯，那个逃犯到处跑抓不到，那我可以发布一个公告：谁抓到那个逃犯，或者谁告诉那个逃犯在哪个地方，可以给他一万块钱或者五千块钱奖励。不是采取强制性的、权力性的措施，而是采取一种指导性的、协商式的手段。这也是行政改革将要发展的一个趋势。

荣斌：姜教授，从您整场的论坛和对话来看，我注意到您在谈论当中使用最多的一个词恐怕是“观念”。谈到中国在面临入世的时候，我们有很大的机遇，同时也面临很大的挑战，在这个时候，我们只有更新观念，真正将我们各级政府的行政从管理型转为管理加服务型这么两种角色的辩证统一，才能真正地抓住机遇，迎接挑战。在实现这种转变的过程中，我们也应加强立法，改进执法，从制度上保障社会的稳定和经济发展，实现行政法治和社会发展进步的双重目的。谢谢您！谢谢。

(原载于《WTO与中国法制建设》，中国方正出版社2001年9月版)