序言

知识与权力之间的关系，一直是人类思想史上的一个核心话题。这一话题在公共政策科学中便引申为专家和知识在政策变迁中的作用。自20世纪60年代公共政策科学发展的早期开始，学者们就对专家在政治体系中的政策参与问题进行了深入研究。在接下来的几十年里，专家参与理论已经成为公共政策学科体系里越来越重要的分支。然而，专家参与通常被认为是政策变迁的原因：学者们主要探讨的是政策变迁是否以及在多大程度上受到了来自专家的影响。本书则希望回答一个反直觉性的(counterintuitive)基本理论问题：政策变迁反过来是否会影响专家参与？这也就意味着，如果我们能够回答这个理论问题，我们事实上承认了政策变迁和专家参与之间存在“内生性逻辑关系”(endogenous logic)——政策变迁和专家参与之间存在着互为因果的关系。

“专家”是运用专业知识去影响决策的特殊的政策参与者。由于专家的特殊行政身份，他们的行动模式和策略选择与政府官员、企业家、非政府组织、公民等其他政策参与者相比，具有很大的不同。自中国共产党和中央政府提出决策科学化民主化以来，专家已经成为中国公共生活中不可或缺的一分子。他们活跃在公共领域的各个角落。一方面，他们经常受邀出席政府的政策咨询会，承接政府的研究课题，甚至给中央政治局领导讲课；另一方面，他们也会著书立说阐述与政府不同的立场，甚至公开批评政府的政策。很多专家在报纸和电视台开设有自己的专栏和栏目，他们也会把想法及时贴到自己的博客或微博上。但是，海内外对中国专家的跟踪和理论研究甚少。特别是，研究过中国专家或知识分子问题的海外学者大多被归为“中国学”范畴。无论是从期刊还是从学者共同体来说，中国学研究都很少和现代政治学及公共政策学开展对话。因此，站在公共政策一般性理论的层面考察中国专家参与政策变迁的行为模式及其选择机理的系统研究还不多见。本书就是试图构建一个关于政策变迁中专家参与的理论，以解释在不同类型的政策变迁过程中中国专家的行动策略和选择机制。

专家总是试图根据自己的资源选择最有效的行动去实现对政策的影响。因此，过去的研究认为，专家掌握并合理使用某些资源，促使其在该政策过程中更有机会成为最终影响政策的关键参与者。这不难理解，一个专家如果和政府有着长期的合作关系，那他自然就会经常把自己的研究成果递交给政府部门。而没有建立起这种政府联系的专家只能寻求其他途径去影响政府。但是，专家拥有的资源并不能完全说明问题。在同一个政策领域中，存在着拥有不同资源优势的专家个体或研究组织。但在不同政策领域中，我们仍然能经常观察到专家表现出的截然不同的参与模式。可见，就一个整体而言，专家采用什么样的行动策略使其能够在某个给定的政策变迁过程中脱颖而出，取决于该政策变迁的性质。从这一线索出发，本书构建了基于政策变迁的属性和专家参与模式之间机理关系的理论。

本书提出了影响专家参与模式的两个社会政策变迁属性：“损失者嵌入性”和“知识复杂性”，并以这两个变量构建了解释专家政策参与的理论模型。这两个变量的提出发展了“政策网络”和“委托—代理”两大理论。一方面，过去针对政策网络理论的研究者的主要批评是，学者们始终没有构建起可验证的理论假设以建立政策网络的结构属性和政策过程状态间的联系。本书提出的“损失者嵌入性”概念，就是试图在政策网络的某个特殊结构属性与专家参与政策过程的行为模式之间建立起理论联系。另一方面，以往的委托—代理理论一般讨论代理人相对委托人具有的信息优势。但在专家政策咨询活动中，本书指出作为委托人的决策者在聘请专家为自己提供专业知识和信息的同时，也可能掌握并有动机不公开关键决策信息，因此在专家政策咨询中委托—代理的信息不对称关系可能是双向存在的。基于双向信息不对称状态的委托—代理模型，本书提出了知识复杂性的概念，以解释在专家政策咨询活动中，决策者和专家之间掌握知识和信息方面的局限和优势。

相应地，中国专家的政策参与可以分成四种行为模式。它们分别是“迂回启迪模式”、“直接咨询模式”、“外锁模式”和“专家社会运动模式”。特别是，本书创新性地区分了专家在通过直接渠道试图影响决策不成功时，可能采取的在表现上都是利用公众舆论但在本质上却不同的两种间接行动策略：公众启迪和社会运动。这些理论贡献都是在政策过程和专家参与研究领域的前沿思想。

本书在研究方法上的一个特点是，采用利益相关者分析框架(stakeholder analysis framework)，通过比较案例研究方法对理论假设进行检验。本书精心挑选了四个政策变迁案例，以代表理论上的四种政策变迁类型和相对应的专家参与模式。这四个案例分别是新城镇医药卫生体系、试点推广新型农村合作医疗制度、城市经济适用房新政、取消收容遣送制度。案例选择严格按照规范的比较案例研究设计方法，充分考虑了“理论复制”(theoretical replication)逻辑，并有意识地排除了各种干扰因素。例如，为了将专家的个人利益偏好降低到最低限度，本书所选取的案例均为社会政策。为了使比较案例讨论的口径一致，本书所选的政策变迁案例都是由国务院(或和中共中央一起)颁布、通过或批复的政策。另外，本书尽量克服访谈中的“内省性”(reflexivity)问题。

在本书的理论构建、调研和写作的过程中，有无数专家学者给予了我热情的指导和帮助。首先，在理论构建和实证研究中，我要感谢我的导师薛澜，以及朱光磊、杨龙、陈振明、王绍光、郑永年、蓝志勇、马骏、刘远立、葛延风、苏彩足、刘国材、陈汉宣、杨沐、邓正来、顾昕、王虎峰、崔之元、郭镇之、何包钢、毕建海、李成、孙同文、唐兴霖、薄智跃、杨国斌、蔡莉莉、王正绪、郭良平、黄奕鹏、杨立华、李文钊、郭超、湛学勇、张志斌、吴逢时、汪庆华、刘鹏、樊鹏、汝鹏、和经纬、胡颖廉等华人学者，以及Elizabeth J. Perry、Joseph Fewsmith、Merle Goldman、Alasdair Roberts、David Shambaugh、Dan Guttman、Mitter Rana、Richard M. Walker、Jacques deLisle、John Kennedy、Thomas Kellogg等外国学者。我还要感谢几位学生研究助理，他们在本书的基础资料收集等方面也做了大量的工作。他们是周辉金、华鹏伟、王倩茹、于雪松、陈廷佳、张培培等。在本书的成文阶段，我先后在南开大学、清华大学、中山大学、香港大学、韩国忠南大学、上海财经大学、复旦大学、澳大利亚墨尔本大学、新加坡国立大学、中国人民大学等院校作了相关的学术报告。在此，我谨向报告会和国际学术研讨会的所有组织者和参与讨论并分享观点的专家学者表示感谢！另外，本书可以说是两篇学术论文的扩写升级版。在此，我还要为在论文评阅和编辑过程中《社会学研究》和《公共行政》(Public Administration)两家杂志的主编、编辑和匿名评阅人表示感谢！

感谢国家自然科学基金管理科学部面上项目(项目号：70973058)为本研究提供资助。感谢国家社会科学基金后期资助项目(项目号：10FGL008)为本研究成果提供后期研究和出版资助。感谢中国人民大学出版社及策划编辑朱海燕、责任编辑李慧平和盛浩娟为本书的出版付出的辛勤工作。

朱旭峰

2011年11月