1.中共中央设置政策议程

1951年2月，中共中央召开政治局扩大会议，提出要确立“三年准备，十年计划经济建设”的思想，准备1953年转入大规模的经济建设，开始实施第一个五年计划，并立即着手准备编制。会议还决定成立“一五”计划编制领导小组，由政务院总理周恩来任组长，成员包括：中央财经委主任陈云，副主任薄一波、李富春；中国人民解放军代总参谋长聂荣臻；中央财经计划局局长宋劭文。（注：参见《当代中国的计划工作》办公室编：《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要（1949—1985）》， 14页，北京，红旗出版社，1987。）

本次会议拉开了长达近五年的“一五”计划编制工作的序幕。

2.国家领导人亲自领导编制

国家领导人投入大量时间亲自领导“一五”计划的编制，把握方向，提出意见，做出重要决定。“一五”计划，是根据1952年毛泽东等国家领导人集体决策，制定了“一化三改”的过渡时期总路线，亦即国家在过渡时期的总任务而制定的。（注：参见李富春：《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，见全国人大财政经济委员会办公室、国家发展和改革委员会发展规划司编：《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，617页，北京，中国民主法制出版社，2008。）毛泽东将五年计划作为实现建设伟大社会主义国家宏伟目标的一个战略步骤。1955年3月，毛泽东在中国共产党全国代表会议上说：

我们现在是处在新的历史时期。一个六万万人口的东方国家举行社会主义革命，要在这个国家里改变历史方向和国家面貌，要在大约三个五年计划期间内使国家基本上工业化，并且要对农业、手工业和资本主义工商业完成社会主义改造，要在大约几十年内追上或赶过世界上最强大的资本主义国家……（注：《毛泽东文集》，第6卷，392页，北京，人民出版社，1999。）

毛泽东还认为工业化的中心是重工业。1951年2月毛泽东在中共中央政治局扩大会议上就提出“一五”计划要以重工业为中心，后来他多次强调发展重工业的重要性，他形象地说：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一辆飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”（注：《毛泽东文集》，第6卷，329页，北京，人民出版社，1999。）优先发展重工业是为了“增强国防力量，向社会主义前进”（注：逄先知、金冲及：《毛泽东传（1949—1976）》（上），273页，北京，中央文献出版社，2003。）。

“一五”计划起草期间，毛泽东等国家领导人还多次审阅计划草案。1954年4月，毛泽东审阅了陈云等人提交的《五年计划纲要草案（初稿）》，并批转给刘少奇、周恩来、彭真、邓小平等。同年11月，毛泽东、刘少奇、周恩来三位国家领导人，整整花了20多天时间，在广州集中审核修改《五年计划纲要草案（初稿）》。

政务院总理周恩来直接指导计划编制，做了大量的工作。1952年7月10日，赴苏联谈判前夕，周恩来总理专门致信给毛泽东等中央领导人，提出：“在七月份我拟将工作的重心放在研究五年计划和外交工作方面。其他工作当尽量推开。”“对五年计划，当着重于综合工作，俾能向中央提出全盘意见，并准备交涉材料”。毛泽东当天批示同意。（注：参见中央文献研究室编：《周恩来传（1949—1976）》，110页，北京，中央文献出版社，1998。）

共和国的总理周恩来需要集中精力思考“一五”计划的全局问题，思考在新中国的960万平方公里大地上，如何开展大规模经济建设的问题。在近一个月的时间里，周恩来研究各种资料，听取汇报，审定计划，那时在国家计委工作的王光伟回忆道：“总理亲自指导编制计划，审定计划，他工作非常细致，给我印象最深的是，几乎每一个数字他都要过问，几乎每一个百分比他都要亲自计算，有些数字差错往往是总理纠正的。”（注：王光伟：《周总理与第一、二个五年计划的制定》，见《怀念周恩来》，42页，北京，人民出版社，1986。）

经过一个月的研究，周恩来对“一五”计划的方针进行了重大的调整，改变了原先过分突出重工业的方针，强调要加强农业，“不发展农业，我们的粮食就不够吃”（注：中央文献研究室编：《周恩来传（1949—1976）》，116页，北京，中央文献出版社，1998。）。他专门将“发展农业”作为基本任务提出，并加写了农业发展方针的一段。（注：由周恩来执笔完成的《三年来中国国内主要情况的报告》将“一五”计划基本任务的表述改为：“为国家工业化打下基础，发展农业，加强国防，逐步提高人民的物质生活和文化生活，使中国经济向社会主义发展。”参见上书，112页。）他还大幅度地调高了农业总产值增速的指标，要求达到9.6%，比财经委的《第一个五年计划的初步设想》增加了2.6个百分点。（注：参见上书，112页。）

3.计划部门反复起草计划草案

“一五”计划前后总共编制了五回。陈云当时常说，我们编制计划的经验很少，需要边做边改，执行一段看一看，调整一下。（注：参见邱纯甫：《陈云与“一五”计划的制订和实施》，见《陈云与新中国经济建设》，195~196页，北京，中央文献出版社，1991。（邱纯甫系陈云的秘书。——笔者注））

1951年2月开始第一次编制，由于朝鲜战争还在进行，苏联的援助还没确定，由中央财经委副主任李富春主持，中央财经计划局进行粗线条的试编，并提交当年12月份的全国财经会议讨论。

为了1952年8月将计划草案拿到苏联听取意见，争取援助，中央财经委汇总各大区和工业部门上报的经济建设指标进行第二次编制，编制要点是今后五年要办什么工厂，以便到时可以向苏联提出五年内需供设备的清单。

1953年2月，中央财经委会同国家计委、中央各部、各地区，对原计划草案进行进一步的修改充实，这是第三次编制。

1953年6月，国家计委参考苏联提出的建议，对年初编制的草案进行较大的调整，这是第四次编制。

1954年2月—1955年7月，“一五”计划编制的各方面条件已经成熟，朝鲜战争已经结束，苏联援助的项目已经基本确定，我国对“一五”计划开始进行正式编制，本次编制由国家计委牵头，并专门成立了由陈云担任组长的八人工作小组，起草过程历时一年半，总共起草了四稿。

4.部门和地方参与编制

部门和地方为“一五”计划编制提供支撑。1952年6月底，中央财经委汇总各大区和工业部门上报的经济建设指标，试编“一五”计划轮廓草案；1953年2月，中央财经委会同国家计委、中央各部、各地区，对原计划草案进行进一步的修改充实。

值得注意的是，“一五”计划已经开展广泛的咨询，计划草案还经过部门和地方广泛讨论。1954年11月3日，中共中央将《五年计划纲要草案（初稿）》发给各地区各部门进行讨论，征求意见，要求各地召集全国党代表会议代表和有关部门负责同志参加讨论，各部委召集有关负责同志参加讨论。（注：参见中国社会科学院、中央档案馆：《中华人民共和国经济档案选编（1953—1957）》，400页，北京，中国物价出版社，2000。）

5.多次征求苏联的意见

“一五”计划编制过程中多次征求苏联意见：苏联援助的156个项目（注：“一五”计划编制期间确定的是141项，后来追加了15项。）是“一五”计划的核心，是与苏联方面共同商议确定的，苏方直接参与了中国“一五”计划具体项目的编制与设计。

1952年8月，中国政府代表团访问苏联，就五年计划的轮廓草案同苏联方面交换意见，并争取苏联的援助。9月3日，斯大林接见代表团，建议中国的工业增长速度不宜过高，做计划“必须要有后备力量，才能应付意外的困难和事变”。

苏联计委对中国提交的轮廓草案，进行了长达七个月的详细研究，1953年4月米高扬正式向李富春通报了苏联方面对中国“一五”计划轮廓草案的八条意见，首肯了“中国‘一五’计划的基础是工业化，首先建设重工业，这个方针是正确的”，并认为轮廓草案提出“一五”期间工业增长速度要达到20.4%的指标过高，建议调低到14%~15%为宜。

应中国要求，苏联还派了一些专家到中国，协助中国编制“一五”计划，参与讨论，并提出建议。

中国在老老实实、诚恳地学习苏联老大哥经验的同时，又反对照搬照抄，而主张根据中国的实际情况，“择其善者而从之，其不善者不从之”（注：《毛泽东文集》，第7卷，366页，北京，人民出版社，1999。），“合则用，不合则不用”。

中国对于苏联关于工业增长速度的建议高度重视，但是并非拿来就用，而是经过了整整两年的反复研究与讨论。1953年2月，中共中央认为根据中国的客观实际和苏方的意见，五年计划应该放在可靠的基础上，减低工业生产总值每年递增的速度是肯定的。（注：李富春对此曾经做如下说明：原先“草案中的工业发展速度，没有建立在精确计算现有企业设备能力的基础上，而是建立在预期完工投入生产的新厂的基础上，由于新厂建设排列速度太紧，不能按预期的进度投入生产，故每年递增百分之二十是不可靠的”（宋劭文：《怀念富春同志》，见利广安等编：《纪念李富春》，108页，北京，中国计划出版社，1990）。）因此，1953年6月的第四次编制中将工业生产总值增长速度调整为14%~15%。

1954年2月，陈云在正式编制“一五”计划期间，根据与计委的反复讨论以及与苏联顾问的反复研究，又认为这一指标值偏低，工业增长速度应为16%。

1954年4—6月，五年计划纲要八人工作小组又对工业发展速度进行了反复的研究和讨论，并于1954年6月底将工业增长速度调整为15.5%。

后来又经国家领导人反复审核讨论，直到1955年3月党的全国代表会议才最终将 “一五”计划的工业增长速度确定为14.7%。实际执行的结果是工业增速为18%，实践证明最后确定的这一指标是积极稳妥、留有充分余地的。

“一五”计划中的许多方面是按照中国自身的经验制定的，而不是照搬苏联经验。例如农业计划，由于我国已经有解放区的多年经验，并没有照搬苏联20世纪50年代对农业实行直接计划的方法，而是在1955年以前实行估算性计划，在1956年合作化以后仍然实施间接计划。（注：参见《陈先选集》，248页，北京，中国计划出版社，1999。）另外，中国也没有像苏联那样制定事无巨细、无所不包的计划，陈云在当时就指出苏联计划制定的指标过细、表格过繁，必须根据中国的实际加以简化修正。

6.国家机构集体议决

“一五”计划的出台经过了党中央的集体决策。1953年6月29日—7月1日，中共中央政治局召开扩大会议讨论草案；1955年3月14日，草案交中共中央书记处扩大会议讨论修改；3月18日，中央政治局会议讨论决定将草案提交党的全国代表会议讨论；3月21日，党的全国代表会议通过了《关于发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》。

1955年6月18日，国务院全体会议第四十二次会议讨论并一致通过了中共中央提交的“一五”计划草案。

1955年7月5日，一届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》。

由此可见，“一五”计划的决策已经形成了中国独特的民主决策模式，表现出“集思广益”模式的一些重要特征。已经出现了国家机关“合议决”的雏形，即由国务院（政务院）领导部门编制、党中央决策、全国人大审议的编制程序雏形；在国务院、党中央、全国人大内部实行集体决策；国家领导人个人负主要责任，同时实行集体领导。已经开展决策的内部咨询，在一定范围内对计划进行讨论；同时也形成了对外的开放学习机制。当然，这一时期的安排还没有制度化与规范化，参与集成学习的主体还主要局限于政府内部。

“二五”计划前期（从1955年8月开始编制到1958年“大跃进”发动之前），延续了“一五”计划内部集体决策的安排，并有所创新，即先由党的代表大会（第八次代表大会）提出关于五年计划的建议，再由国务院领导计划部门根据建议正式编制计划。这就首次明确了党和政府在计划决策中的分工，同时也提出了编制“二五”计划集体决策的完整方案。可惜的是，“二五”《建议》通过不久，这一集体决策机制就被破坏了。

这一时期已经形成了“集思广益”决策的雏形，可谓是中国决策模式的基础版本；可惜的是，制度演进并没有在此版本基础上升级换代，而是推倒重来，付出了更大的制度学习成本，但是这一版本，也为后来的制度重建和版本升级，留下了历史记忆和历史财富。