第四节 改进城乡治理的新思路
一、城乡治理的认知误区
基于对城市性质的分析，城乡之间的本质差别不在于建筑风格、人口密度、产业结构的差异性，而在于优质公共服务资源的集聚性。与农村相比，城市拥有更多更好的公共服务；与小城市相比，大中城市的公共服务更为丰富、更为配套、更为齐全，服务质量也更高。城市提供优质公共服务受制于经济发展水平和财政资金筹集机制。有效的资金筹集机制可改进公共服务，更好地吸引资金、技术和人才，增加财税回报；无效的资金筹集方式则会降低公共服务水平。
由于居民和企业具有流动性，城市治理还面临着其他城市的竞争。为提高投入—产出效率，发挥公共服务的规模效益，吸引投资、技术和人才，谋求财政支出报酬递增，各个城市都在探求更好的治理制度。在城市间竞争中，好的治理安排在竞争中胜出，通过城市间学习而扩散开来，坏的治理制度则会被淘汰。
在城乡关系上，一种流行的思路主张促进城乡融合，逐步实现城乡公共服务均等化[1]。一种观点认为，区域经济一体化是区域发展到一定阶段后，为寻求更大的发展空间所追求的一种理想空间发展格局，它可以避免区域内部各方互相争斗[2]；一些研究者认为，“城乡一体化是现代城乡关系发展的必然趋势”，“无论是发达国家还是发展中国家，随着社会经济的发展和科技的进步，城乡差距日渐缩小、城乡融合渐趋一体之势不可阻挡”[3]。针对城乡二元体制导致城乡分割问题，一些研究者提出改革城乡不平等的制度安排，消除农民与市民在就业、社会保障、政治地位等方面的差异，保障城乡居民权利平等、地位平等、机会平等，逐步实现城乡一体化、公共服务均等化[4]。
从语义看，“一体化”是指原来相互独立的多个主体通过某种方式逐步融合成为整体。在公共政策上，“一体化”思维具有两个目标诉求：一是保障城乡之间的权利平等，一些学者提出，城乡二元体制是导致城乡发展不协调、城乡差距扩大的根本原因，只有城乡二元体制改革取得重大进展，农村居民和城市居民在权利上趋于平等，逐步实现城乡一体化，才能从根本上解决农业、农村和农民问题[5]；二是推进城乡公共服务均等化，有研究者提出，统筹城乡发展要把城乡经济社会作为一个整体进行统一规划，逐步实现城乡公共服务均等化，真正体现“以人为本、公平公正”的执政理念[6]。
笔者对城乡权利平等的诉求没有异议，问题在于，城乡公共服务提供天然存在差异性，政府不可能消灭城乡差距。在城乡治理上，政府的责任在于优化公共服务资源的空间安排，保障乡村居民也能享有不可或缺的基本公共服务，但这并不意味着城市与农村地区的公共服务体系可以实现均质化、无差别化。总体来讲，城市公共服务水平要高于农村地区，优质公共服务项目一般优先配置于城市地区，城市居民为此承担的税费也更多。如果遵循城市公共服务均等化的发展思路，在城市和农村地区均等地配置各类公共服务资源，那不仅会降低资源利用效率，还会导致公共治理的失败。为消除城乡差别、建立理想社会，早期的社会主义者曾开展过一系列试验。然而，无论是傅里叶设计的“法郎吉”组织，还是欧文探索的“新协和公社”实践，这些致力于城乡公共服务一体化的社会改造尝试均以失败而告终。
城市基础设施建设投资巨大，诸如机场、港口、车站、地铁等大型设施，其建设需要投入大量资金，资金一经投入就难以改作其他用途。同时，基础设施投资的规模经济效应明显，项目建成以后，在有限的空间内，随着使用者数量的增加，人均成本会越来越低。城市人口密集，大城市、特大城市更是人口高度集聚，这使得大规模的市政公共服务设施建设具有可行性。市政公共服务设施的消费具有非排他性，城市治理一般通过规划手段，划定城市建设区域，提供市政设施和优质公共服务，并根据一定的标准面向区域内居民征税[7]。城市还会针对一部分人群提供高层次公共服务，并向使用者收取相应费用，如高等教育、收费公园等。
对于农村地区来讲，由于人口居住分散，要让农民享有与城市同样水准的公共服务体系，公共财政付出的代价则大得多。乡村治理即使依靠财政拨款建设了高水平的公共服务设施，也面临着难以持续运行的问题。可见，城乡之间的公共服务体系难以实现均等化，即使是基本公共服务体系也存在差异性。地方治理不应简单地追求城乡公共服务均质化。改进农村地区的公共服务状况，更为可行的政策手段是界定基本公共服务的范围，明确中央与地方政府各自的责任，制定具体标准和考核评价办法，强化激励机制和问责约束，促使各级政府切实履行底线职责。
二、城市良治的政策选择
20世纪90年代以来，我国通过改革土地制度，允许城市土地使用权有偿转让，形成了一种高效率的公共服务资金筹集机制，城市政府通过土地出让获取财政资金，投资于基础设施和公共服务项目，吸引外来投资，支持工商业发展，形成新的税源。这一制度安排为中国城市化提供了巨大动力，创造了城市发展奇迹，也产生了很多问题。土地财政拉高了商品房价格，加重了居民购房负担，农民工市民化需要付出很大代价；政府提前收储农业用地，致使大量耕地闲置；土地财政也存在着寅吃卯粮的问题。
改进城市治理，需要针对现实中的问题和风险，完善地方财税体制和公共服务供给机制。
第一，去除“城乡公共服务均等化”的思维定式，确立底线公平理念，优化基本公共服务资源的空间布局。基于对城市性质的新认知，城乡之间的公共服务供给不可能实现均等化，更难以实现均质化。区域治理有必要摒弃“城乡公共服务均等化”思维，确立底线公平理念，在城市发展的同时，保障农村地区的基本公共服务需求。
第二，推进财税体制改革，为城市治理提供可持续的财政收入。当前，我国城市可支配财政来源中，土地出让收入所占比重较高。随着城镇化水平不断提升，土地出让需求会逐渐减少。针对土地财政存在的问题，有必要探索推进财税制度改革，对居民持有住房征税，在公共服务提供与财税回报上形成更密切的联系。
第三，改进公共服务供给机制，引入市场机制和社会力量，推进PPP运作模式。城市政府负责提供公共服务，但不必包办其生产任务。自20世纪80年代以来，公私合作（pubic‐privateparte rship，PPP）模式在城市治理中逐渐流行起来，它将市场机制和社会力量引入公共服务领域，建立合作与伙伴关系，着力于控制项目成本，提高运行效率，节约财政资金。
第四，完善市政绩效评估机制，提升政府部门的责任性、回应性和公共服务质量。绩效评估是城市治理的一种重要工具，它通过绩效测量和评价，促使各部门改进公共资源配置，加强过程控制，提高公共服务质量。
三、建设美好乡村的制度需求
基于对城市性质的重新认识，城乡公共服务供给天然存在差异性，“城乡公共服务均等化”的发展思路实际上是个伪命题。城乡治理需要破除“公共服务均等化”的认知误区，兼顾效率与公平，既要满足城市居民更高水准的公共服务需求，完善城市基础设施和公共服务体系，提高各类公共服务的衔接性、配套性，也要保障农村和农民的发展权利，根据经济发展水平，明确规定农村地区基本公共服务的标准，公共财政给予必要支持，保障农村居民也能获得必不可少的基本公共服务。
城市治理提供更高层次、更为配套的优质公共服务，乡村治理负责提供当地居民不可或缺的基本公共服务项目，保障农民、农业和农村可持续发展。城乡之间的公共服务体系存在差距，这种差距不会随着经济发展而抹平。国家需要对县、乡政府提供必要的财政和政策支持，支持其改进农村地区的基本公共服务体系，保障农村居民也能分享国家发展和进步的成果。
第一，在城乡关系上，有必要推进平等赋权，保障城乡居民拥有平等的财产权利和政策待遇。多年来的实践表明，政府在财政上补贴农业、在生计上帮助农民，并未能够缩小城乡差距。重视农业、农村和农民问题，根本在于扭转城市偏向的公共政策体系，主要包括：建立城乡统一的土地利用、征地补偿、建设用地交易政策，赋予农民对土地承包经营权的抵押、担保、流转权利，维护农民在土地征收中的公平受益权；赋予农民对自建住房的完整财产权利，包括抵押、担保、转让等；维护农民在集体经济中的正当权利和权益，保障农民公平分享集体经济收益、土地增值收益；改革户籍制度，保障农民自由迁徙的权利，对进城农民开放城镇户口；建立覆盖全体居民的社会保障体系。
第二，在公共服务提供上，需要明确底线标准，确保城乡居民都能享有最起码的基本公共服务。区域发展需要兼顾效率与公平，既要发挥城市经济的效率优势，满足城市地区的优质公共服务需求，也要满足乡村地区的基本公共服务需求，如提供基础教育、医疗保障，保障每个村落都能通路、通邮、通电、通广播、通电视等。近年来，中央政府提出统筹城乡发展的政策导向，就包含着底线保障的发展思路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。落实这一决策部署，在国家层面需要制定基本公共服务的清单和相关标准，建立评估考核体系，完善政策执行和激励约束机制；省级政府要制定本地区的基本公共服务标准和地方政策体系，对市级、县级政府进行监督、考核和问责；市级、县级政府具体负责落实，要优化空间布局，改善农村基本公共服务水平。
第三，在财政支出上，要加大对农村地区的转移支付和财政投入。在确定基本公共服务的底线标准以后，对于地方政府自有财源不能满足农村地区基本公共服务支出需求的，中央和上级财政需要通过一般性转移支付给予补助。贫困地区、民族地区、边疆地区履行职责存在实际困难的，中央财政要通过转移支付给予支持，确保国家规划的基本公共服务项目落到实处。省、市级财政也要根据实际情况，对县级政府提供财政转移支付，帮助困难县弥补财力缺口。
第四，在村镇规划上，需要优化农村地区基本公共服务设施的空间布局。乡村地区人口居住分散，不可能将各种公共设施和服务资源均等地配置到每个自然村落。为提高公共设施利用效率，可实施“次级城市”发展战略，即把小城镇作为农村地区基本公共服务的集聚地，政府通过规划手段，优化小城镇的空间布局，使基本公共服务设施的选址布局、供给规模与人口分布、环境交通相适应，制定小城镇主要公共服务设施及其规范标准。市政府、县政府通过政策手段，引导城市优质公共服务资源向小城镇和农村集中居住点延伸，方便农村居民共享城市优质公共服务资源。对于限制开发和不宜开发的区域，政府可通过政策支持，鼓励当地居民移民搬迁。
第五，在乡村治理中，要树立协商民主理念，保障公众参与的权利，尊重公众的偏好和选择。协商民主凸显了公众的价值偏好，强调公共事务决策需要识别利益相关者，建立集体议事机制，倾听公众声音、回应公众诉求，提升公共治理的民主性。协商民主需要建立对话和协商的制度安排，如议事会、理事会、听证会等，增进政府与居民的沟通，使彼此在对话中协调立场，在互动中集聚共识，形成集体决策，组织集体行动。公众参与和协商议事可集聚各方的知识、信息和偏好，识别社区居民对基本公共服务的真实需求，优化公共资源配置，更好地实现治理目标。
注释
[1]陆道平．城乡一体化进程中社保服务均等化的路径探析：基于苏州经验的考察．江汉论坛，2014（12）．
[2]张可云．区域经济一体化：追求理想的共赢格局．区域经济评论，2015（6）．
[3]薛晴，霍有光．城乡一体化的理论渊源及其嬗变轨迹考察．经济地理，2010（11）．
[4]徐竹青．城乡一体化从区域治理到国家战略．浙江社会科学，2016（1）．
[5]厉以宁．走向城乡一体化：建国60年城乡体制的变革．北京大学学报（哲学社会科学版），2009（6）．
[6]徐竹青．城乡一体化从区域治理到国家战略．浙江社会科学，2016（1）．
[7]杨宏山．澄清城乡治理的认知误区．探索与争鸣，2016（6）．