第三章中国城市治理的制度变迁

第一节　建制市的创设与演进

一、建制市的创设

建制市（municipality）是地方行政区划的一种形式，主要应用于城市化地区。在西方，建制市起源于中世纪的欧洲。皮雷纳指出，中世纪建制市的一个重要特征是市民阶级的兴起，并形成一套城市特别法和独立的城市组织体系；在城市特别法体系下，市民阶级成为一个特权等级，“他们所享有的特别法使他们与构成人口绝大多数的农村人民群众脱离”^[1]。在建制市内，居民不以耕种土地为生，而是从事商业和工业活动。中世纪建制市的另一个重要特征是拥有自治权力，形成特有的法律和制度。随着城市化的发展，建制市逐渐成为一种常见的地方行政区划。

西方国家普遍实行城乡分治，建制市属于都市型行政区划，市政府只负责城市公共事务，其管辖区仅限于城市和近郊区，一般不包括广袤的农村地区。在管辖区内，市政府拥有法定的自治权力，对于自治权范围内的事务，不受国家和上层政府干预。在亚洲，日本最早引入市制。1888年，日本设置第一批36个建制市，并将东京、大阪和京都列为特别市。中国建制市的创设相对较晚，其发展经历了从城乡分治走向城乡合治的演进过程。

中国城市建设和发展历史悠久，但建制市的出现相对较晚。直到清末，中国才仿效西方地方自治制度，实行市县分治，设置“市”这一地方行政建制。1905年，清政府派载泽等五大臣出访北美、西欧和日本，考察西方民主宪政和地方行政制度。1909年1月，清政府制定并颁布《城镇乡地方自治章程》，在历史上第一次以法律形式划分城、镇区域和乡村区域。该章程规定：凡府、厅、州、县治城厢为“城”，凡集结居住人口满5万以上者为“镇”，城、镇与乡同为县领导下的基层行政建制。该章程赋予各城以市权，计有学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、财政等。市的组织体制以议事会掌立法，董事会掌行政^[2]。清末关于城镇的规定较为粗略，市制尚在筹备阶段就爆发了辛亥革命，但它标志着最早的市制开始出现。

二、建制市的演进

作为地方行政区划的一种类型，在我国，建制市是晚清改革的产物，当时主要借鉴了日本的市町村自治制度，将其修改为城镇乡地方自治制度。在晚清和民国时期，建制市设置遵循了城乡分治原则，与西方国家的设市模式差异不大。民国初年，中央政府无暇顾及各省，地方自治由各省自行规定。1911年11月，江苏省颁布《江苏暂行市乡制》，规定县治城厢为市，集结居住人口满5万以上者亦为市，原来的“城”和“镇”被统称为“市”。1914年，袁世凯下令停止地方办自治，自治市制暂告终止，代之以行政市制。1921年7月，北洋政府颁布《市自治制》，9月颁布《市自治制施行细则》，恢复了自治市的建制，规定市分为特别市和普通市两种。特别市与县同级，除京都受国务院内政总长监督外，其他特别市受省行政长官监督。普通市隶属于县，与乡同级，受县知事监督。

1928年7月，中华民国政府颁布《特别市组织法》和《市组织法》，分别规定了特别市和普通市的组织形式。1930年5月，中华民国政府颁布新的《市组织法》，将市分为行政院辖市和省辖市两类，均为自治单位。1943年中华民国政府修改《市组织法》，简化了设市标准，“市以下设区，区之内编为保甲”。1947年，国民党统治区共设市69个，其中北平、天津、沈阳、大连、哈尔滨、上海、南京、青岛、汉口、广州、重庆和西安12个城市为院辖市，唐山、太原、包头等57个城市为省辖市。

1949年新中国成立以后，在一段时期内，总体上延续了市县分治的制度安排。20世纪50年代，农村实行统购统销和合作化以后，城乡之间取消了市场和商品流通渠道。为保障大城市的蔬菜和副食品供应，国家批准一些大城市扩大郊区面积，将周边的县划归市管，通过计划手段来组织蔬菜和副食品生产^[3]。在50年代初，全国只有旅大、本溪、南京、无锡等几个市下辖有县，大多数市与县互不隶属。1954年宪法颁布后，建制市不再领导县。

1958年在“大跃进”思潮下，为促进工农业相互支援，便于劳动力调配，中央提出推行市领导县体制。1959年9月，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。此后，市领导县的数量不断增多。到1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市，市领导县的数量占全国县总数的1／8。由于面临经济困难，1961年中央决定缩小城市郊区，市领导县的数量大幅减少。

改革开放以后，为打破城乡之间的壁垒，中央政府提出了“市管县”的改革思路。1982年，中共中央下发《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，提出在经济比较发达地区撤销地区行署，推行市领导县体制，并在江苏省进行试点。之后，“市管县”体制改革在全国各地全面推开^[4]。随着“市管县”体制的推广，建制市成为一种广域型行政区划，其管辖区域不仅包括城区，还包括县域的广阔地区。这种广域型市建制是中国地方治理不同于西方模式的显著特征之一。

注释

[1]亨利·皮雷纳．中世纪的城市．陈国樑，译．北京：商务印书馆，2006：134．

[2]按照《城镇乡地方自治章程》，城镇的组织体制有议决与执行两机关，前者为议事会，后者为董事会。“议事会议员由本城镇选民互选之”，采取回避原则，“父子兄弟不得同时任为议员，若同时当选者，以子避父，以弟避兄”。议事会议员选定后，再互选议长、副议长各一人。“议员以二年为任期，每年改选半数”，“议长、副议长以二年为任期，任满改选”。城镇董事会一般设总董事一名，董事一至三名，名誉董事四至十二名，均由议事会议员选举之。（尹航．浅析清末城镇乡地方自治制度．社会科学战线，2005（2）．）

[3]以北京市为例，1948年8月，北京市区周边设有8个郊区，郊区人口48万人，全市城郊总面积654平方公里。而到1958年，北京市共增加郊区面积约8200平方公里，增加郊区人口约200万。（韩光辉，尹钧科．北京城市郊区的形成及其变迁．城市问题，1987（5）：5859．）

[4]以浙江省为例，1983年浙江省实施市领导县改革，2000年丽水市（县级市）升格为地级市，至此全省11个市69个县普遍实行市领导县体制。（卢毅．从“市领导县”到“强县扩权”：对浙江省“市管县”体制兴衰原因的逻辑分析．云南行政学院学报，2004（6）．）