前言

我们生活在一个快速城市化的时代，近年来，在全国范围内，每年都有一千多万农村人口通过转移就业，来到城镇居住和生活。随着城市人口所占比重不断提高，城市治理在地方治理中的地位也日益凸显。早在两千多年前，古希腊先贤就指出，城邦的存在是为了“优良的生活”。城市之所以能够提升生活品质，就在于其提供的公共服务更为优质、更为配套、更为便利。

本研究从公共服务的视角，将“城市”界定为优质公共服务资源高度集聚的地理空间，为理解城市的性质、城市治理的使命和制度演化提供了一个新维度。城市治理的基本使命，一是提供优质公共服务体系，提升相互配套性，增进对工商业的吸引力，满足市民更高层次的公共服务需求；二是建立可持续的财政资金筹集机制，不断改进公共服务。

本书关注于中国城市治理的一些热点议题，涉及城市治理的制度发展、模式解释、市县关系、跨界治理、跨部门协同、街道管理、社区服务供给、市政绩效评估等问题，试图澄清一些认知误区。随着交通拥堵、环境污染等“城市病”日益凸显，城市问题已经引起社会持续关注，相关改革也在快速推进之中。改进城市治理，既要坚持制度创新，完善体制机制，也要重视理论研究，深化对重大议题和热点问题的认知。

我们看到，在中国市场化改革中，城市治理出现了一种“双重联盟”格局。一是致力于经济发展的力量形成的增长导向的精英联盟。20世纪80年代以来，随着党和政府工作转向以经济建设为中心，企业家群体开始崛起，政企联盟成为地方治理的一种行动战略。为吸引企业投资，城市政府出台优惠政策，简化行政流程，主动推进治理创新。国家实施科教兴国战略，知识的价值得到提升，知识精英的话语权扩大。为提升决策科学化水平，技术性知识受到重视，各级政府组建专家咨询委员会，在决策过程中注重听取专家意见。从个体影响力看，社会精英具有与决策者直接对话的渠道，在政策制定中具有一定话语权，对社会舆论也有较大影响力。

另一是社会成员在自我保护中形成的维权导向的社群联盟。他们通过组织集体行动，进行自我保护，防止增长机器的“任性”行为对自身造成伤害。卡尔·波兰尼指出，现代社会的各种变化受一种“双向运动”所支配，即市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动。随着市场化改革的推进，城市也出现了制约增长导向的精英联盟及其“任性”行为的社会反制运动。面对市场主体突破法律和伦理底线的行为，在焦点事件的触发下，公众自发参与或有组织地开展活动，针对补偿、欠薪、环境、安全等问题，表达共同诉求，组织社会抗争，形成群体性事件。诸如连云港市抗议核废料项目、仙桃民众反对垃圾焚烧项目、黑龙江龙煤集团工人聚众讨薪事件等，都展现了普通民众为维护自身权益而开展的自我保护运动。

从力量对比看，精英联盟显然处于优势地位，具有更好的组织性，主导着城市治理的公共政策过程。为了吸引外来投资，地方政府纷纷设置投资项目“绿色通道”，简化审批流程，提高审批效率。一些城市还提出了“亲商”“安商”“富商”“稳商”等口号。增长联盟的形成，为城市发展注入了强劲动力，也极大地改变了城市面貌。

改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”的价值导向下，城市政策制定从闭门决策走向精英参与，注重应用技术性知识，提升决策的理性和有效性。这种精英联盟主导的城市治理取得了显著成就，使得城市拥有了良好的基础设施、快速扩展的新城区、有竞争力的制造业、快速增长的财政收入、庞大的中产阶级队伍。

同时，精英联盟主导的城市治理也存在公共服务偏向性、公共空间供给不足、商品房价格高企、邻避冲突问题凸显、群体性事件较多等问题。我国城市普遍存在的广场舞现象，其中的一个重要原因就在于社区公共空间供给不足，尤其是室内公共活动空间缺乏。一些商品房小区，除了居民住房的私人空间，就是商场、银行、餐饮、生鲜菜市、中介服务、家政服务等私人空间，开发商将房屋销售殆尽，有的连居委会办公都找不到场所，居民组织集体健身娱乐活动只能寻找露天场所。近年来，邻避冲突、群体性事件高发，也已成为城市治理不得不面对的挑战。

公共决策不可避免要涉及事实要素和价值要素的判断，事实判断存在客观的经验真理，专家掌握着一定的专业技能和知识，其参与决策过程具有优势，但对于价值问题，其判断取决于人的主观偏好，专家并不具有资格代替公众执行价值判断。从知识应用看，城市善治既要应用专家知识，也要识别公众偏好，既要应用硬知识———可重复的技术性知识，也要应用软知识—— —特定情境下的地方性知识，既要发挥精英联盟的作用，调动企业家和专家的积极性，也要倾听社群声音，寻求最大公约数。

我们看到，在实践中，城市治理过于强调硬知识，而对软知识重视不够。如果不充分应用软知识，城市治理就会犯很多常识性的错误。以城市规划为例，城市规划需要发挥规划师的想象力，需要应用技术性知识，同时也要应用地方性知识，在倾听中识别当地社会的价值偏好和发展需求。没有倾听，就没有空间正义；没有空间正义，就谈不上一流的城市规划。中国有一句古话说“知易行难”，城市治理需要倾听社群声音，应用地方性知识。这个观念接受起来并不难，然而，落实到行动中却是十分艰难。我们看到，在公共决策中，精英联盟总是倾向于把价值问题转化为技术问题。中国城市治理面临的最大挑战，就是如何在精英联盟和社群联盟之间构建对话平台，更广泛地听取不同社群的利益诉求，增进利益协调，从而兼顾多方利益。

当前，我国正在推进国家治理现代化、新型城镇化，致力于提升城市治理水平。改进城市治理，需要坚持以人为本，凸显公平正义，以保障公平共享作为城市治理的出发点和落脚点。鉴于此，我们既要支持城市发展，也要凸显回应导向，增进对话民主，构建更好的城市制度。

第一，需要整合城市热线，便于公众参与。当前，城市政府各部门都设有热线电话，公众很难记得住，部门热线也不容易打得通。借鉴国外先进经验，有必要整合各部门的热线电话，形成统一的紧急救助热线、非紧急救助热线。如果紧急救助热线整合存在困难，可先从非紧急救助热线整合开始。

第二，要构建两大联盟之间的对话机制，推进民主治理。城市治理利用各方知识、识别各方偏好，需要构建集体论坛，将利益相关者纳入进来，彼此在对话中增进理性，在协商中集聚共识，形成集体行动。委员会制度是促进民主治理的一种有效制度安排。问题是，目前城市设置的很多委员会，有的只是名为委员会，实际却是行政化运作。

第三，要推进整体治理，化解“碎片化”问题。城市作为一个系统，其规划、建设和管理涉及多个部门，需要相关部门采取协同行动。例如，城市空间规划涉及发改、规划、国土、环境等多个部门。为减少推诿扯皮和政策冲突，需要强化整体治理，推进大部门制改革，完善跨部门协同的制度安排。

第四，要改进市政绩效评估，强化自下而上的问责约束。绩效评估对于提升行政部门的责任性、回应性和服务效率具有重要作用。目前，市政绩效评估大多注重内部控制，通过自上而下途径开展绩效测量和考评。提升公共部门对社会需求的回应性，有必要增进政府与社会的互动，改进公众满意度评估，实行自上而下评估与自下而上评估相结合。

总之，城市是人类文明的结晶，城市兴则国家兴，城市强则国家强；城市是国家治理的缩影，城市善治，则国家善治；城市是国家创新的源泉，新制度在城市试点，再形成扩散效应。回应导向的城市治理，既要发挥精英和专家作用，也要改进政策系统，增进协商民主，倾听社群声音，在对话中集聚共识，促进包容性发展。