第二节 已有研究
当前，我国正处于快速城市化阶段，城市规模不断扩大，城市人口在总人口中的比重不断上升，城市在地方治理中的地位和作用日益凸显。本书关注于中国城市治理的制度和模式变迁，致力于解析现行制度和模式存在的问题，探讨改革的基本方向和路径。理解城市治理模式，需要关注城市治理涉及的多元主体及其相互关系，把握主体之间互动、博弈形成的结构性安排。城市治理主体包括政府、企业、社会力量等多方行动者，已有研究积累了较为丰富的文献成果。
一、城市统治权研究
城市统治权是城市政治学的核心问题之一，即关注城市权力掌握在谁手中，权力的运作机制和结果是什么。围绕这些问题，在20世纪60年代，美国学界出现精英主义和多元主义之争。20世纪80年代以来，西方国家放松经济规制，商业领袖、社会力量在城市治理中的影响扩大，城市统治权研究提出了增长机器理论、城市机制理论等新模型。
弗洛伊德·亨特基于实证研究，提出工商精英对城市政策具有支配性影响力，城市由精英掌握和控制[1]。亨特得出结论，认为地方代议制民主实际上只是占支配地位的经济利益的幌子而已。这一论断引发了精英主义与多元主义的理论之争。
罗伯特·达尔对纽黑文市进行实证研究，提出城市权力是分割和分散的，得出多元主义的理论观点[2]。多元主义认为，城市社会可以理解为数百个小的特殊利益集团的聚集体，这些团体有着不完全的人员重叠，广泛分散的权力基础，以及大量的对重要决策施加影响的手段[3]。
到了20世纪80年代，罗根和莫洛奇提出增长机器理论，认为主导城市发展的是致力于促进经济增长的各种力量之间的联盟。土地资源是城市发展的主导因素，城市增长就要对控制土地进行开发，或者对已利用土地进行再开发。增长机器理论基本上是对精英理论的扩展，它将注意力集中于商界领袖的权力上，认为企业家一直以来都是形成城市系统的关键作用力[4]。
城市机制理论认为城市政治包括更广泛的参与者，政治组织、经济组织、社会组织分别掌握不同的资源，任何一方都无法独立地实现发展目标，多元主体之间的“联盟”就成了一种必然选择。埃尔金提出，城市机制形成于市场力量与政治控制之间的动态关系，他将美国城市机制分为多元型、联邦型、企业型三种机制[5]。根据城市机制理论，在城市治理中，多元主体需要建立合作关系，共同促成城市发展。
一些研究者分析了中国城市的统治权问题。周雪光认为，中国目前仍然是威权体制，中央政府实行一统而治，“借助严密有序的科层组织将自身的政策意图延绵不断地传达到各级地方政府”[6]。何艳玲等提出，从中央—地方关系的结构看，中国城市政府同时具备“地方国家”“地方政府”“科层组织”三个维度，城市政府扮演着不同的制度角色[7]。折晓叶考察了分税制之后县域政府治理模式，发现地方政府借助“土地项目平台”，形成“行政—政治—公司”三位一体统合机制[8]。
二、城市公共治理研究
20世纪60年代以来，在质疑经典公共行政理论的思想交锋中，公共治理研究不断发展并壮大起来。它基于民主或效率的价值追求，主张在公共服务中引入市场机制、社会参与，运用多种治理工具，致力于实现善治和良治。回顾公共治理研究的理论丛林，学者们从不同的制度环境和价值诉求出发，提出了多中心治理、新公共管理、新公共服务、自主治理、整体治理、协同治理等新的理论愿景。
文森特·奥斯特罗姆等人基于民主行政的价值诉求，提出多中心治理理论，发出了公共治理研究的先声。他们基于公共选择研究途径，论证了在“用脚投票”机制下，多中心政治体制有利于满足公民的服务偏好，提供多样化的公共物品和公共服务[9]。
新公共管理理论主张在公共服务领域引入市场机制，借鉴私人部门的管理和竞争方法，发展公私伙伴关系，提出“政府应多掌舵少划桨”[10]。在新公共管理看来，公共管理要由重视效率转向重视结果，开展政府绩效评估，注重公共服务质量和顾客满意度，增强政府部门的回应性和责任心。
新公共服务理论源自对新公共管理理论的批评，它将公共利益、公民权利、公共服务视为核心价值，认为政府不应像企业那样运作，而应民主化运作[11]。新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和执行公共政策时，其职责不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是为公民服务和向公民放权。
自主治理理论指出，除了政府与市场机制之外，公共事务还存在第三种治理机制，即自主组织和自主治理。埃莉诺·奥斯特罗姆发现，在公共资源管理中，使用者可通过自筹资金来制定有效的合约，组织集体行动，实现可持续利用[12]。
整体治理理论是回应行政部门碎片化造成应对复杂问题效率低下，探寻公共部门整合机制而提出的一种理论建构，主张通过构建跨部门、跨领域的协作机制，使不同层级的机构协同作战[13]。
协同治理理论针对跨界事务，提出建立集体论坛，将利益相关者纳入进来，在协商一致的基础上进行集体决策，建立合作关系，组织集体行动[14]。协同治理通过伙伴关系、网络、契约、结盟、委员会、联盟、公会、理事会等形式运作，“公共机构和私人机构的管理者代表各自组织共同制定战略、提供物品和服务”[15]。
梳理公共治理研究文献，可以看到，学者们的价值诉求存在差异性。概括而言，城市公共治理存在民主和效率两种价值导向。前者强调开放性参与，主张通过直接民主、协商民主弥补代议制民主的缺陷；后者注重结果导向，主张有限参与，由政府主导决策过程并组织实施。公共治理研究反映了这样一种观念：政府不应垄断公共事务管理权，需要建立跨界协作机制，让企业、社会力量发挥更大作用。
三、公共服务供给研究
基于政府与市场的角色分工，政府的基本职责在于提供公共物品和公共服务。奥斯特罗姆等人在对“提供”（provision）与“生产”（pro‐duction）进行区分的基础上，提出公共物品和公共服务的生产既可以由私人机构来承担，也可以由公共部门来承担，可通过“协作生产”方式，让私人部门、非营利组织参与进来，并在这些机构之间开展竞争[16]。“公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务提供”[17]。奥克森指出，“提供”涉及一系列的集体选择行为，应当由政府承担基本责任；“生产”是将资源投入转化为产出的技术性过程，私人部门和第三部门都可以介入并承担责任[18]。
萨瓦斯区分了公共服务供给中的三个基本参与者：消费者、生产者和安排者，指出“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”[19]。当安排者和生产者合一，就会出现政府垄断公共经济的现象，相应地，就产生了行政成本；当安排者和生产者分离时，私人部门就会介入公共经济，相应地，就产生了交易成本。两种成本的相对值决定了“安排”与“生产”功能分开是否值得。
萨拉蒙对美国非营利组织进行大量实证研究，发现政府与志愿部门的合作，已经成为社会服务供给系统的支柱，政府已经成为私人非营利部门的最重要的资金来源。他提出“第三方治理”理论，即非营利组织参与公共事务治理。萨拉蒙指出，非营利部门具有一些缺陷，如不能产生足够的资源，容易受到富人价值偏好影响，存在家长式作风。非营利组织也具有独特优势，它们能提供个性化服务，可在小范围内运作，可根据客户需求调整服务，可允许服务提供者之间存在竞争。他得出结论，“无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有两者之间的合作更有意义”[20]。
奥斯本、盖布勒提出，政府治理要区分“掌舵”和“划桨”职能，管理者要承担决策和指导工作，实际操作可由员工去做。掌舵者应尽可能看到问题的全貌，对资源的竞争性需求加以平衡，划桨者要集中精力于具体任务并把事情做好。政府要善于开发达到目标的合宜方式，所谓“不惜代价”实现政策目标，实际上是一种愚蠢的表白[21]。
四、中国城市治理研究
20世纪90年代以来，尤其是新世纪以来，中国学界对城市治理的研究成果明显增多。城市治理难免要涉及城市政府与市场、社会关系的讨论。赵燕菁从城市经营的视角，提出城市政府可看作是一个以经营城市为目标的企业，城市政府应该和市场机制结盟，按照企业的规则来提供公共物品和服务，建立以市场主导的制度安排[22]。刘淑妍从利益相关者的视角，提出城市治理需要拓展公众参与的渠道和途径，建立全过程公众参与体系[23]。张庭伟提出，城市经营的核心是政府与市场结盟，以市场机制配置城市公共资源，城市治理的核心是政府与社会结盟，让处于边缘化的社会力量通过公众参与的方式介入城市管理[24]。
随着城市街道办事处承担的职责不断增多，街道办事处的角色定位引起学界关注，形成了四种代表性观点：一是主张把街道办事处建成一级政府，建立“三级政府、三级管理”体制[25]；二是主张实行“虚区实街”，即把街道办事处改为基层政府，把区一级变成派出机关[26]；三是主张维持街道办事处的派出机构性质，合理安排街道办事处承担的职能，移交行政审批和执法职能，强化综合协调职能[27]；四是主张撤销街道办事处，把区的管辖范围划小，由区政府直接指导社区建设，实行“二级政府、二级管理”体制[28]。
在城市社区治理结构方面，学界也有较多讨论。路风、李路路、李汉林等人剖析了以单位制为基础的城市基层管理模式[29]。何海兵梳理了新中国成立以来城市社会管理从单位制、街居制走向社区制的制度变迁[30]。在政府主导社区建设的运作模式下，居民委员会仍存在行政化问题[31]。一些研究者主张推进城市政府向社会组织赋权，形成“小政府、大社会”的治理结构[32]；也有研究者主张政府与社区合作模式，即将原由社区自治组织承担的行政事务移交给社区服务站，推进政府购买社会服务，支持社区组织发展[33]。
注释
[1]F.Hunter.Community Power Structure:A Study of Decision Makers.Chapel Hill:University of North Carolina Press,1953.。
[2]R.A.Dahl.Who Governs?Democracy and Power in an American City.New Haven:Yale University Press,1961.
[3]N.W.Polsby.Community Power and Political Theory.New Haven:Yale University Press,1980:118.
[4]J.Logan，H.Molotch.Urban Fortunes:The Political Economy of Place.Berkeley:University of California Press,1987:52.
[5]S.Elkin.City and Regime in the American Republic.Chicago,I.L.:University of Chicago Press,1987.
[6]周雪光．权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑．开放时代，2011（10）．
[7]何艳玲，汪广龙，陈时国．中国城市政府支出政治分析．中国社会科学，2014（7）．
[8]折晓叶．县域政府治理模式的新变化．中国社会科学，2014（1）．
[9]文森特·奥斯特罗姆，查尔斯·蒂伯特，罗伯特·瓦伦．大城市地区的政府组织／／迈克尔·麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济．毛寿龙，李梅，译．上海：上海三联书店，2000：4167．
[10]David Osborne,Ted Gaebler.Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading,Mass.:AddisonWesley,1992:1.
[11]珍妮·V﹒登哈特，罗伯特·B﹒登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵．丁煌，译．北京：中国人民大学出版社，2004：70．
[12]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道．余逊达，等译．上海：上海三联书店，2000：144．
[13]Perri6.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave,2002.
[14]Chris Ansell,Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory,2007（18）:543571.
[15]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦奎尔．协作性公共管理：地方政府新战略．李玲玲，鄞益奋，译．北京：北京大学出版社，2007：2．
[16]Vincent Ostrom,Charles M.Tiebout,Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry,American Political Science Review,55,1961（Dec.）：831842.
[17]Vincent Ostrom，Elinor Ostrom.Public Goods and Public Choices//Michael D.McGinnis.Polycentricity and Local Public Economy.The University of Michigan Press,1999:75.
[18]罗纳德·J﹒奥克森．治理地方公共经济．万鹏飞，译．北京：北京大学出版社，2005：9．
[19]E﹒S﹒萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系．周志忍，等译．北京：中国人民大学出版社，2002：65．
[20]莱斯特·M﹒萨拉蒙．公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系．田凯，译．北京：商务印书馆，2008：51．
[21]戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公营部门．周敦仁，等译．上海：上海译文出版社，2006：10．
[22]赵燕菁．从城市管理走向城市经营．城市规划，2002（11）．
[23]刘淑妍．公众参与导向的城市治理：利益相关者分析视角．上海：同济大学出版社，2010：23．
[24]张庭伟．新自由主义、城市经营、城市管治、城市竞争力．城市规划，2004（5）．
[25]万鹏飞．中国大陆城市的街道行政管理体制．当代中国研究，1994（3）．
[26]浦兴祖．特大城市城区管理体制的改革走向．政治学研究，1998（3）．
[27]何海兵．我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向．上海行政学院学报，2007（2）．
[28]魏娜．我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新．中国人民大学学报，2003（1）．
[29] 路风．单位：一种特殊的社会组织形式．中国社会科学，1989（1）；李路路，李汉林．中国的单位组织：资源、权力与交换．杭州：浙江人民出版社，2000．
[30]何海兵．我国城市基层社会管理体制变迁：从单位制、街居制到社区制．管理世界，2003（6）．
[31]桂勇，崔之余．行政化进程中的城市居委会体制变迁．华中理工大学学报（社会科学版），2000（3）．
[32]卢汉龙．中国城市社区的治理模式．上海行政学院学报，2004（1）．
[33]徐勇．治理转型与竞争：合作主义．开放时代，2001（7）．