第二节 基本原则与基本制度

一、行政法基本原则

行政法基本原则，是指导和规范行政法的立法、执法，以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，既贯穿于行政法具体规范之中，又高于行政法具体规范，体现了行政法的基本精神，能够统一协调不同的行政法律规范。行政法的基本原则有职权法定原则、程序法定原则、公正公开原则和有效监督原则。

（一）职权法定原则

职权法定原则是行政机关及其公务员必须优先遵循的原则。其含义是指行政机关的创设源于法律的规定；行政机关的权力源于法律的授予；行政机关及其公务员在行使权力、作出决定时，首先应当看法律有无规定、法律是否允许；其次，即使有行使权力的法律依据，还必须按法律所设定的权力范围和要求去行使，而不能为所欲为。

职权法定原则的基本特征是：

第一，主体的法定性。在我国，行政机关是由经过人民代表大会颁行的宪法和行政组织法创设的。在没有法律依据的情况下，行政机关自己设定机构———包括临时性机构的情况，都是违法的。

第二，权力的有限性。对公民而言，凡法无明文规定即为自由；对行政机关而言，凡法无明文规定即为禁止。行政机关和公务员只能行使法律明确授予的职权，否则就是超越职权，所作出的行政行为是违法或无效的。

第三，授权的明确性。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权不得行使某项职权。

需要注意的是，职权法定原则并不排除当法律没有禁止性规定时，行政机关在职权范围内、主动地为行政管理相对人提供服务和帮助。

（二）程序法定原则

程序法定原则是指行政程序应依法律明确规定的方式、步骤、时限和形式进行，不能有所违背。该原则旨在约束行政机关行使权力，使行政机关克服程序上的盲目性，保障行政权力的正当行使。

这一原则体现在各种规范行政行为的法律中。例如，《行政处罚法》规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效；执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书；行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避；行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

《行政许可法》规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

《行政强制法》规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。

（三）公正公开原则

行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求。实体公正的要求主要包括行政主体及其工作人员依法办事，不偏私；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要包括自己不做自己的法官；不与行政相对人单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下，作出不利于相对人的行政行为。

行政公开原则的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。《政府信息公开条例》对该原则进行了较为全面的具体规定。

这些原则要贯彻到整个行政法部门中。例如，《行政处罚法》第4条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《行政许可法》第5条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

此外，为了保障公民、法人的政府信息知情权，最高人民法院在《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中指出，以下5类信息公开案应受理：

（1）公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的案件。

（2）公民、法人或者其他组织认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的案件。

（3）公民、法人或者其他组织认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的案件。

（4）公民、法人或者其他组织认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的案件。

（5）公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的案件。

（四）有效监督原则

有效监督原则是指，对于行政监督实施后的结果，要做到客观、公正、准确、及时，做到违法违纪必究、执法必严。有效的行政监督，可以保障行政机关正确地行使行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益和国家的整体利益。

这一原则体现在整个行政法部门中。例如：

《行政监察法》规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。监察机关应当受理举报并依法调查处理；对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复。监察机关应当对举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益。

《治安管理处罚法》第五章专门规定了“执法监督”。治安管理处罚是指对扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关给予的处理惩罚。该法要求公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱；不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。