第一章　绪论

第一节　研究背景和动机

公私合作（Public‐Private Partnerships，简称“PPP或PPPs”）提供公共产品被誉为始于20世纪80年代的全球性制度革命^[1]，但私部门参与基础设施建设已经有很长的历史，比如英国和美国早在几百年前就曾以私人收费的形式发展公路系统。^[2]20世纪90年代以来，公私合作模式发展迅猛，1992年巴塞罗那奥运会和1998年法国世界杯的体育场馆，甚至2008年北京奥运会的“鸟巢”（国家体育场）都是以PPP模式建设和运营的，其发展的速度和规模都引起人们广泛的注意。^[3]以最早提出PFI^[4]的英国^[5]为例，出于可改变公共事业的资金筹措方式，无须将私人投资纳入公共开支以回避国会预算审查这一原因，其在1992年就提出了私人投资行动计划（PFI）的概念。1997年英国执政党轮替，新上任的工党仍然延续了这一政策，并将范围进一步推广，使其在所有与民众生活密切相关的公共事务领域，如道路、铁路、医院、学校、监狱、政府房舍及资讯通信系统等都得到广泛适用。2012年，英国政府颁布了《PPP新路径》（A New Approach to Public Private Partnerships简称“PF2”），同时英国财政部于2012年12月出版了《标准化PF2合同》（Standardization of PF2 Contracts Draft）。英国行政法学者这样形容PPP的显著性：“为避免任何人怀疑此一话题的意义，我们必须注意到至1998年6月份，PFI项下合同的资本额度已经超过了90亿英镑。”^[6]截至2004年，英国共签署677份PPP合同，合同总金额将近427亿英镑。在德国，2003年年初，仅有两件公私合作案，到2004年，数量攀升逾14件，2005年有30件，2006年有52件，2007年上升至87件。单在2006年及2007年间，每年即有22件及35件新案子加入。对此，总投资金额从2004年之34 400万欧元，增加到2007年的15亿欧元。^[7]从世界货币基金组织的一份报告可以看出，公私合作模式已在全球很多国家得到推广和运用。“许多欧洲大陆国家，包括芬兰、德国、希腊、意大利、荷兰、葡萄牙和西班牙都有公私合作项目。一部分中欧和东欧国家，包括捷克、匈牙利和波兰由于需要基础设施的大量投入，已开始着手开展PPP项目。在日本和加拿大，PPP项目比例正在逐步上升。至于拉美，墨西哥和智利在这一领域最为领先，墨西哥于1980年代便开始在建造高速公路时使用PPP方式。其余国家里，巴西最值得注意，因为它正计划大幅度推广PPP。在亚洲，公私合作方式正在起步，特别是在韩国和新加坡。非洲虽然没有大规模的PPP项目出现，但一些国家已表现出浓厚的兴趣，如南非。”^[8]上述描述引自国际货币基金组织于2004年出版的资料中。实际上，2004年后，PPP依然呈现继续增长的趋势。“2006年以后，欧洲PPP市场出现了多样化的趋势，英国所占份额有所下降，但仍然是欧洲最大的PPP市场；近年来，美国在不断加快通过PPP方式进行基础设施建设的步伐。2008—2010年，尽管面临二战以来最严重的经济衰退，美国PPP仍然保持快速增长的态势。”^[9]作为国际社会的核心成员，我国亦于2014年开始密集推出系列文件，力推公私合作模式的发展。

为何公私合作近年来呈现出迅速发展的趋势，并风靡全球成为各国基础设施、公共服务领域的新宠呢？尤其在2008年世界性金融危机之后，欧洲各国更提出要进一步利用公私合作模式，以提高效率，促成经济的复苏。事实上，基础设施领域对于经济发展的关键作用已被经济学所证明。交通、能源、通信等设施的完善是促进经济发展的有力因素，电力、饮用水等公共产品更是现代社会人民生活不可或缺的基本保障。“夜警国家”向现代“福利国家”的转变已成为不争的事实，国家除了维持公共秩序之外，还有为满足人民基本生活所需，提供“生存照顾”的职能：保证公民获得基本的生活需求，为低收入者提供财政补助；在生活成本高企的当下，为居民提供住房保障；为应对现代社会可能出现的各种风险，向公民提供基本的医疗、养老、失业等社会保险。总而言之，确保人人都能以“一定的标准”有尊严地活着成为国家作为义务的应有之义。然而政府的福利提供作为一种“给付行政”的实践，需要强大的财政支出作为保障。各国在“福利国”建设过程中极易出现严重的财政赤字，如与经济发展不适应的福利水平甚至导致希腊等国濒临破产，投资量惊人的基础设施领域更使各国财政捉襟见肘。从源头上考察，提高效率，节省公共财政支出，缓解财政赤字是公私合作制度提出的初衷，也是其具有吸引力的直接原因。

公私合作恰好结合了私部门迥异于公部门的治理结构所带来的“高效率”和激励机制下的“理性选择能力”，从而实现以更小的成本带来更多、更好的公共产品。2003年英国财政部对61个PFI项目进行调查，发现89%的项目提前或准时交付，所有的项目都在预算内完成。2003年英国国家审计署也对PFI项目的施工建设情况进行了调查，绝大多数PFI项目都按时（PFI项目76%按时完工、传统采购项目30%）并在预算内（PFI项目78%预算内完工、传统采购项目27%）完工。^[10]有学者总结基础设施领域的公私合作有如下优点：（1）可以帮助政府发展基础设施；（2）民间投资者和有经验的借贷者的参与，有助于更好地保证一个项目在技术上和财政上的可行性；（3）可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足；（4）它们能够以更低的成本更快地满足公众的需要；（5）即使同样遵守有关的规制条例（如保持水体质量），民营机构一般能比政府部门更有效地经营基础设施；（6）可以分担一些本来由公共部门承担的风险；（7）可以促进技术转让，并为政府部门培训人才；（8）将私部门的管理作为一个标杆，将有助于提高未来基础设施建设项目的公共管理绩效。^[11]总结起来，就是笔者指出的，私部门的治理结构带来的投融资、运营、管理等各方面的效率提升。

就我国而言，专家认为我国市政公用设施的投资总量仍然不足。2003年年底，我国城镇化率大约是40%，据国家数据统计，2014年城镇化率已达54﹒77%^[12]，增长迅速。根据国际经验，城镇化率在30%～70%区间都是基础设施加速增长时期。从现有水平来看，我国人均享用的市政公用设施水平仍然有待提高，而市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低。^[13]解读下面一组数据可以看出，我国基础社会设施领域投入的需求量。2004年12月17日交通部发布的《国家高速公路网规划》中明确，2005—2030年，国家将斥资20 000亿元，新建5﹒1万千米高速公路，使我国高速公路达到8﹒5万千米。同时在《中长期铁路路网规划》里提到，至2020年，全国铁路营运里程将达到10万千米，复线率和电气化率达到50%，铁路建设投入达20 000亿元。^[14]与此同时，国内财政支出的状况不容乐观。早在温家宝任国务院总理期间，他于2009年3月5日在政府工作报告中披露，为弥补财政减收增支形成的缺口，2009年中国财政赤字将扩增至9 500亿元。评论人指出与国际警戒线曾经渐行渐远的中国财政赤字率将在2009年急速反弹并逼近3%的警戒线。^[15]而我国在2008年开始逐步加大的基础设施财政资金投入，已形成不容忽视的政府债务问题。根据国家审计署的统计^[16]，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988﹒65亿元，负有担保责任的债务29 256﹒49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504﹒56亿元。^[17]因此，同西方国家一样，我国也存在节省公共开支、缓解财政赤字的需要，而公私合作制的引入对提供高效率、高质量的公共产品无疑具有重大的意义，如能合理安排风险，充分发挥公私部门的合作优势，必将有利于国家更好地实现行政任务，促使私部门拓展投资领域，促进整个国民经济的繁荣。

目前我国对于公共产品的提供，不管是基本的物质生活需求，如水、电、垃圾收集还是教育、医疗等福利产品，公部门开放特许经营，或政府撤资允许私人资本进驻的例子已经数不胜数。可以说我国在世界掀起民营化和公私合作大潮中也迅速搭上了宣扬效率、注重竞争和市场，强力鼓吹政府改变运作模式的列车，在全球化的激荡下，不停摸索前进，驶向在某些学者看来并不确定的彼岸。^[18]被称为城市公用事业绿皮书的《公私合作制的中国试验》一书总结了公私合作制在公用事业领域的发展历程。^[19]第一阶段为1984—1992年，主要表现方式为经营承包和拨改贷，即开展以企业经理负责制和多种形式的经营承包责任制为主要内容的改革。第二阶段为1992—1998年，主要表现为建立现代企业制度和引入外资，城市公用事业按照《公司法》实施改组和改制。第三阶段为1998—2002年，城市经营带动存量资产盘活。主要是以推动城镇化进程、寻求更多的城市发展资金为目的，让大批公用企业吸引外资，包装上市。第四阶段为2002年至今，即由中央政府主导的大规模政策推动和制度初创。以上对于公私合作发展进程的描述不一定准确，因为作者主要是针对以供水业为主的公用企业改制进行的梳理，并未涵盖委托经营等其他公私合作模式。事实上，在萨瓦斯看来，中国的整个公私合作进程早在1978年即已开始。“第一步是1978年农业领域的放松规制。只要农民按照土地承包合同向国家上交粮食，他们在承包的土地上就可以行使所有者的一切权利。农业生产力得到大幅度提高，与过去集体农业经常因天灾人祸导致饥荒的状况形成鲜明对比。农民由此增加的财富和随后的进一步放松规制，直接促成了以制造业为主的乡镇企业的大量涌现，对中国经济的增长繁荣做出了巨大的贡献。虽然一些人质疑这种情况是否可以称为民营化，但这与企业员工持股的民营化方式相类似。20世纪90年代这个社会主义国家又以停发工资、迫使员工离开濒临倒闭的企业另谋生路的方式，终止了对国有企业的财政支持，这就是政府撤退。”^[20]当然，以上考察都是针对宽泛意义上的公私合作展开的。

作为引入私人资本进行公私合作的典型——BOT^[21]，其在我国的开展始于20世纪80年代。尽管市政公用事业市场化改革在2000年以后才成为一项官方政策并得到大规模推动，但地方上却已经有十多年的零星探索。^[22]广东沙头角电力项目是我国第一个特许经营下的BOT项目。^[23]广西来宾电厂则是我国官方正式确立的第一个BOT试点项目。^[24]如果说广东沙角B电厂案例是地方出于实际需要做的大胆尝试，那么广西来宾BOT电厂项目则标志着有中央支持的公私合作制度在供电领域的正式开展。从2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》^[25]的颁布则可以看出中央推进公用事业市场化改革，并以规范为基础推进公私合作有序开展的努力。该办法指出，政府可以按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务。尽管有学者认为，按照《行政许可法》，须由地方性法规以上级别的规范设定特许经营权，该办法作为建设部的规章显然存在位阶过低的问题^[26]，但这至少是公用事业领域规定特许权的破冰之举。根据《公私合作制在中国的试验》课题组的统计，1994年我国城市建设固定资产投资中的私人投资占到23%，1995年这一数据提高至44%，此后开始呈逐步下降趋势，1994年至2003年累计平均占到28%。^[27]课题组分析与中央政府控制财政信贷和土地使用政策以及全国性的公用事业市场化政策的效果有关，并乐观估计28%的比例将成为此后向上攀升的拐点。不管是着眼于公用事业领域的考察，还是将之放在更广阔的整个中国的改革开放背景下观察，我国的公私合作制度，伴随着市民社会的逐步发育和外资进驻规模的日益扩大，呈现出逐步发展的态势，体现了从地方到中央，由试探性试点到大规模政策鼓励和规范化的发展路径。

2008年由于世界金融危机的冲击，我国政府大力实行“国进民退”，在四万亿计划带动下，地方通过各种融资渠道投入大量配套资金，“尽管政策层面仍旧重视社会资本对经济发展的作用，但在执行层面，以央企和地方政府投融资平台为代表的国有企业依靠货币扩张中的融资优势重领市政公用舞台的风骚。这一阶段，暂时解决了资金障碍的国有资本，毫不客气地将社会资本‘打入冷宫’，部分进入该领域的民营企业受危机影响出现了资金困难甚至资金链断裂的情况，‘国进民退’成为事实”^[28]。2012年以来，公私合作发展进入快速通道，国家推行的决心、力度、影响面、社会关注度都属前所未有。在官方力推之下，PPP项目似乎呈现出遍地开花的局面。

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注释

[1]〔英〕达霖·格里姆赛、莫文·K．刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，济邦咨询公司译，中国人民大学出版社2008年版，中文版序。

[2]参见上书，中文版序。

[3]PPP模式流行背后也有很多政治因素，如德国政府在2008年就提出将PPP项目比例从4%增加到15%。

[4]又称私人资助行动计划，最先在英国提出并运用，指通过私人投资来完成政府提供公共服务的活动。一般被认为是PPP的一种模式。

[5]至2003年，英国的公私合作方案占全球的67%，可见其比重之大。

[6]P﹒P﹒Craig，Administrative Law，5th ed﹒（Thomson 2003），136．

[7]〔德〕Prof﹒Dr﹒Jan Ziekow：《公私协力在德国宪法与行政法上之挑战与发展》，詹镇荣译，载《公私协力（PPP）法制国际学术研讨会论文集》，台湾政治大学法学院于2009 年5月14至15日在政大综合院馆五楼国际会议厅主办。

[8]IMF（2004），“Public‐Private Partnerships”，Available from：https：／／www．imf．org／ex‐ternal／np／fad／2004／pifp／eng／031204．htm，［Accessed 9 Nov﹒2018］．

[9]孟艳：《公私合作伙伴关系的全球发展趋势及政策启示》，《理论学刊》2013年第5期。

[10]〔英〕达霖·格里姆赛、莫文·K．刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，济邦咨询公司译，中文版序第3页。更多的数据分析可以参见我国台湾地区“行政院”公共工程委员会0960291号研究报告：《欧盟地区公私合伙（Public Private Partnerships）政策推动历程与现况之研究》，我国台湾地区“行政院”公共工程委员会2007年12月编印，第4－8到4－10页。（对于PFI的调查和分析集中在完工时间、超支比例、使用者满意度等方面，而数据表明，在这几项指标上，PFI都优于传统的采购。）

[11]UNIDO（1996），“Guidelines for Infrastructure Development through Build‐Operate‐Trans‐fer（BOT）Projects”，Available from：https：／／www．unido．org／guidelines‐infrastructure‐development‐through‐build‐operate‐transfer‐bot‐projects，［Accessed 9 Nov﹒2018］．

[12]国家统计局：《2014年中国城镇化率达到54﹒77%》，见中国经济网，http：／／www．ce．cn／xwzx／gnsz／gdxw／201501／20／t20150120＿4386891．shtml，2016年12月4日最后访问。

[13]余晖、秦虹编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第13页。

[14]王守清、柯永建编著：《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》，清华大学出版社2008年版，第1页。

[15]韩洁、张旭东、岳德亮：《中国扩增财政赤字至9 500亿元创新中国成立60年之最》，见搜狐网，http：／／news．sohu．com／20090305／n262623197．shtml，2018年11月9日最后访问。

[16]国家审计署：《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号公告），2013年12月30日发布。

[17]针对愈发严重的地方债务问题，国务院于2014年9月21日发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求实施债务规模控制和预算管理，并化解现有债务。同时，国务院提请第十二届全国人常委会第十六次会议审议的有关2015年地方政府债务限额议案2015年8月29日获批，议案中披露15﹒4万亿元是截至2014年年底的政府负有偿还责任的债务。参见韩洁、席敏、申铖：《三问中国地方政府债务：底数多大风险几何能否偿还》，见http：／／finance．people．com．cn／n／2015／0829／c1004‐27531316．html，2018年11月15日最后访问。据财政部2018年9月21日发布的数据显示，截至2018年8月末，全国地方政府债务余额176 684亿元，地方政府债券剩余平均年限4﹒6年。新华社：《财政部：截至8月末全国地方政府债务余额176 684亿元》，见ht‐tp：／／www．gov．cn／shuju／2018-09／21／content＿5324451．htm，2018年11月15日最后访问。

[18]如我国台湾地区学者就提出民营化更多地属于一种“迷思”。参见张晋芬：《台湾公营事业民营化：经济迷思的批判》，台湾地区“中央研究院”社会学研究所2001年版。

[19]以下四阶段描述参见余晖、秦虹：《公私合作制的中国实验》，第17页。

[20]〔美〕E﹒S﹒萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，第138页。

[21]BOT是Build‐Operate‐Transfer的缩写，属于典型的PPP模式。

[22]参见余晖、秦虹：《公私合作制的中国实验》，第16页。

[23]20世纪80年代初，我国开始改革开放，为满足境外旅游人员来我国旅游的需要，当时香港的Hopewell Holdings公司在广东省投资开办了其在中国的第一家拥有1 200间客房的饭店。后来发现饭店所在城市的电力供应严重不足，影响了经营活动，但该公司并没有抽回投资，而是抓住机会，通过与广东省政府签订“特许权协议”来发展和运行其第一个电厂。该电厂是一个2X250MW的燃煤电厂，项目特许期限为10年，项目费用5﹒17亿美元。该BOT项目的实施是通过一系列的协议——“特许权协议”、开发、建设、拥有、运营协议来保证的。此项目的基本协议即“特许权协议”是香港HOPEWELL电力有限公司与深圳电力开发公司之间订立的协议。其他合同包括：HOPEWELL电力有限公司和业主的施工合同，HOPEWELL电力有限公司与深圳电力开发公司及中国煤炭开发公司间的供煤合同；HOPEWELL电力有限公司向深圳电力开发公司出售电力的合同。详见赵联宁：《BOT项目方式中的行政合同》，《中央政法干部管理学院学报》1999年第6期。

[24]王守清、柯永建编著：《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》，第126页以下。

[25]中华人民共和国建设部第126号令，2004年2月24日通过，自2004年5月1日起施行。

[26]章志远：《公用事业特许经营及其政府规制——兼论公私合作背景下行政法学研究之转变》，《法商研究》2007年第2期。

[27]余晖、秦虹：《公私合作制的中国实验》，第21页表0－1。

[28]李竞一：《市政公用国企改革与混合所有制》，《济邦通讯》2014年4月第42期。