一、“三权分置”立法表达的观点与争点
（一）农经学界及其主导的政策制定者对“三权分置”立法表达的基本观点
农经学界及其主导的政策制定者对“三权分置”改革普遍持支持态度，相应地对“三权分置”的法律化也相对乐观，主张应当结合中央政策文件的有关规定尽快完成“三权分置”的立法表达。主要理由如下。
首先，“三权分置”改革经过了较长时期的理论铺垫。早在20世纪90年代，就陆续有学者对该问题展开了学术探讨，当时称为农地“三权分离”制度，但改革的核心意旨和基本结构无实质区别。[1]这为我国目前推进“三权分置”改革提供了理论营养，其主要意义体现在：其一，能够帮助厘清“两权分离”与“三权分离”的历史渊源关系。其二，能够有助于明晰“三权分置”的制度目的，即“三权分置”是为了实现土地经营权的市场化流转和土地的规模经营而设计的，实现土地承包经营权中财产权能的充分释放。其三，相较于“两权分离”的制度设计，“三权分置”的制度设计有利于明晰集体产权主体，有利于保障农民的个体权益，能够保障在实现集体土地社会保障功能的基础上释放土地的财产价值，提升土地的利用效率。“三权分置”正式提出以来，农经学界也对“三权分置”立法表达的重点、难点展开了比较深入的研究，这对于进一步完善“三权分置”的制度设计及法律化具有重要价值。当然，在农经学界，也存在少量的反对声音。这些均为“三权分置”的完善和贯彻实施提供了理论支持。
其次，“三权分置”的法律化具有社会现实基础。农经学界推行“三权分置”最为强力的根据还是社会现实，其中最为有力的根据就是基于社会客观的需求与对现实生活中广泛存在的农地流转所形成的“三权分置”状态的确认。党的十八大之前，对于农地“三权分置”已经进行了地方探索。1988年年初，浙江省乐清县较早地明确提出“三权分离”政策。当时广东省的“股份合同制”和浙江省的“集体粮库制度”也是“三权分离”的典型形态。湖北省枣阳市顺城村也开展了“三权分离”实践。[2]1991年，浙江省武义县在总结农民群众实践经验的基础上，明确提出把股份合作制引入农业开发。[3]武义县的农业股份合作制实现了土地集体所有权、农户承包权和土地经营权的分离，事实上是“三权分离”的实践形式。我们在实证调研中获知以下观点：“三权分置”是对现实生活中普遍存在的土地承包经营权（经营权）流转的客观反映，中央政策的出台是对现实的积极回应，并非脱离现实的制度创新，所以，“三权分置”的推行并不存在实质障碍，缺乏的只是立法的明确确认。
最后，中央政策文件对“三权分置”的立法表达提出了明确要求。2014年以来，中共中央、国务院出台的一系列政策文件对“三权分置”的立法表达提出了比较明确的要求，而且通过政策文件对“三权分置”进行了顶层设计。[4]2014年1月中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称“2014年中央一号文件”）指出：“有关部门要抓紧……推动修订相关法律法规。”2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《土地经营权流转意见》指出，要“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”2015年2月中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称“2015年中央一号文件”）指出，“抓紧修改农村土地承包方面的法律……界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。2016年11月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《三权分置意见》）更是清晰地指出要完善“三权分置”法律、法规。党的十九大报告提出，要完善承包地“三权”分置制度。2018年1月中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018年中央一号文件”）指出：完善农村承包地“三权分置”制度。可见，中央政策文件中已经对农地“三权分置”的立法表达提出了明确要求。
总之，农经学界及其主导的政策制定者认为，农地“三权分置”改革代表了新型农地制度改革的方向，乃大势所趋。更为重要的是，农经学界普遍认为，“三权分置”乃社会现实的客观反映，在中央政策文件已经对“三权分置”的立法表达提出明确要求的背景下，法学界和立法部门应当尽快实现“三权分置”的立法表达，以保障改革的顺利进行。
（二）法学界对“三权分置”立法表达的基本观点
相较于农经学界对“三权分置”的乐观态度，法学界对“三权分置”立法表达的态度似乎存在更多争议和困惑。总体而言，“三权分置”被中央政策文件确认以来，法学界对“三权分置”立法表达的基本观点是有变化的，大致经历了如下三个阶段。
（1）较为强烈的质疑阶段。
在该阶段，法学界对“三权分置”政策表现出了较为强烈的质疑态度，反对的声音较多。如有学者认为，“三权分置”政策存在法理上的缺陷，在法律上难以表达。以“三权分离”论建构农地产权的结构存在法学悖论，无法在法律上予以表达。[5]有学者认为，“三权分置”将会导致农地权利的混乱，存在明显逻辑悖论。相互龃龉的过多的权利设置只会导致农地权利体系的混乱，人为造成农村土地法律关系的复杂化。[6]有学者指出，“三权分置”的实施，面临着经济性障碍、制度性障碍和机制性障碍。[7]总之，“三权分置”政策提出之初，法学界表现出了比较强烈的质疑态度，其主要关注点和理由是农经学界主导的政策制定没有很好地考虑法理，造成该政策在法律上表达存在较大难度。但是，从目前来看，前述的质疑观点对于深化对“三权分置”的立法表达的认识起到了积极促进的作用。
（2）相对缓和的反思阶段。
随着“三权分置”政策的进一步健全和细化，该政策的总体目标、基本原则、整体框架和实施保障体系逐渐清晰，法学界对“三权分置”政策展开了更加深刻的思考，进入了相对冷静和缓和的反思阶段。如：对“三权分置”的制度功能进行了更理性的反思；对“三权分置”的权利结构进行了全面、深刻的解读；对“三权分置”中集体所有权、承包权、经营权的权利结构和权能进行了详尽探究[8]；对“三权分置”的产生根源及困境进行了反思。该阶段法学界对“三权分置”进行的更为深刻的理论反思为“三权分置”的制度建构和立法表达提供了丰富的理论营养。
（3）趋于理性的分析与建构阶段。
在中央和国家政策文件中明确地确认“三权分置”政策并开始贯彻实施的既定背景下，法学界开始趋于理性地做好相关法律制度的立法建构，为“三权分置”的立法表达提供智力支持。如：对“三权分置”政策向法律转化的基本思路和核心设计作了较为深入的探讨[9]；对“三权分置”的法权关系和法律表达进行了深刻剖析[10]；对“三权分置”中承包权的性质及立法表达进行了较为深入的研究[11]；对经营权的性质和结构模式进行了较为深入的研究。[12]该阶段法学界还针对《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》（以下简称《承包法修正草案》）中的制度设计提出了有针对性修改意见。总之，该阶段法学界的理性分析和制度建构对“三权分置”的立法表达起到了直接促进作用。
可见，从“三权分置”政策正式出台以来，法学界的态度相继经历了较为强烈的质疑阶段、相对缓和的反思阶段和趋于理性的分析与建构阶段。我们认为，“三权分置”改革作为一个新事物，在提出的初期受到强烈的质疑甚至反对都是正常的。一方面，“三权分置”政策与《物权法》《农村土地承包法》等现行法所形成的以“两权分离”为基础的制度体系存在背离，受到法学界的质疑乃属正常。另一方面，农经学界主导的“三权分置”政策制定没有充分考虑到政策的法律化可能遇到的制度变迁和制度形成成本，决定了在立法表达过程中必然遇到障碍。但是，从目前的观察来看，总体发展趋势是法学界正逐步接受“三权分置”政策，并且正努力地对“三权分置”进行理性解读和建构。这为制度的立法表达奠定了良好基础。法学界的研究具有很强的针对性和问题导向性，围绕“三权分置”的立法表达路径展开了比较深刻的研究，其研究结论对“三权分置”的立法表达具有积极的指引价值。
（三）“三权分置”立法表达的核心争点
虽然法学界围绕“三权分置”的立法表达展开了一定研讨，但在立法表达的核心问题上仍存在较多争议，主要体现在以下方面。
第一，“三权分置”的权利构造模式。在“两权分离”背景下，我国集体土地的权利构造模式是“土地集体所有权+土地承包经营权”的法律表达模式。在“三权分置”背景下，如何与现行“两权分离”的法律表达模式衔接？目前，立法中究竟该采用何种模式，仍无定论。
第二，“三权”的权利内涵和权能配置。这突出地表现在“三权分置”中承包权与现行法律中土地承包经营权的关系不明晰。既然“三权分置”是“将土地承包经营权分为承包权和经营权”，那么土地承包经营权和承包权似乎应是两个不同的概念。那么土地承包经营权与承包权究竟是何种关系？应当如何在立法上加以表达？这其中均有极大的困惑。实行“三权分置”关键是要合理界定农用地所有权、承包权、经营权的权能范围。目前，如何在法律规范中对“三权”的权能进行配置是“三权分置”立法表达的难题之一。
第三，“三权”之间的关系模式。所有权、承包权、经营权之间是层层派生的关系，还是平行切割的关系？法学界和农经学界关于这个问题的观点存在明显差异。
第四，承包权的边界及其立法表达。承包权是“三权分置”状态下的一个核心概念，目前对承包权的权利性质、权利边界及其立法表达均存在争议。此外，农户承包权概念的基本确定并没有从根本上廓清农户承包权的本质属性及其与相关权利的边界，反而徒增了不少纷扰。[13]关于承包权从权利属性上属于成员权还是用益物权、承包权与现有法律制度体现出的土地承包权究竟关系为何、如何对农户承包权进行立法表达都存在争议。
第五，经营权的性质、变动模式、变动事实、权能设计。“三权分置”的重点是强化经营权。[14]经营权法律性质的合理定位又是“三权分置”制度构造的关键。[15]目前，法学界对土地经营权的概念称谓、权利性质及制度定位、权利内容和变动规则、土地经营权的实证研究、法律条文建议均缺乏统一结论，故亟须对土地经营权的权利构造、权利变动、权利行使和权利保护规则进行科学设计与理性建构，以便为土地经营权的立法表达奠定基础。
综上可见，农经学界和法学界的观点初衷与最后落脚点并无实质性冲突。但是，目前对“三权分置”立法表达的核心问题仍没有达成一致，主要体现为基本表达模式、“三权”的权利内涵和权能配置、“三权”之间的关系模式、承包权的权利边界及其立法表达，以及经营权的性质、变动模式、变动事实、权能设计等问题。这意味着，关于“三权分置”的立法表达任重而道远。我们认为，推进“三权分置”立法表达的基本前提是把握分歧的根源所在。“三权分置”之所以在农经学界和法学界产生貌似巨大的分歧，主要原因在于这两个学科在基本概念表述和理解上存在误解。正如陈小君教授所言，到目前为止，“三权分置”还只是一种政策话语，其丰富的政策意蕴和问题导向毋庸置疑，但其是否能够转化以及如何转化为可操作的法律制度，还需要法学者结合中国农地权利的实际运行状况进行学理砥砺和制度构筑的科学回应。[16]事实上，“三权分置”改革的思路是由农经学界及其主导的政策制定者完成的，政策表达使用的是经济学概念体系，而没有与法学概念体系实现妥洽对接，结果导致政策表达中的承包权、经营权概念在法学现有概念体系中均缺乏对应概念。农地物权的创设又受到物权法定原则的限制，这就导致“三权分置”改革的立法表达遇到了更多障碍。在“三权分置”改革已成大势所趋的背景下，农经学界和法学界亟须对基本概念进行澄清，在就基本概念体系达成共识的前提下实现“三权分置”改革的制度化和法律化，避免各说各话引起的不必要争议，进而为“三权分置”改革提供更加有效率的法律制度供给。总之，寻求“三权分置”立法表达的破解之路尤为重要。寻求“三权分置”立法表达的破解思路，既要有宏观的顶层设计，又要有微观的制度设计，特别是应当加强对“三权分置”立法表达的基本原则、立法表达模式以及核心制度立法表达的研究。
[1]代表性研究成果有：田则林，余义之，杨世友。三权分离：农地代营—完善土地承包制、促进土地流转的新途径。中国农村经济，1990（2）.冯玉华，张文方。论农村土地的“三权分离”。经济纵横，1992（9）.夏振坤。农业的体制与组织创新。当代财经，1995（3）.陈东强。论中国农村的土地集中机制。中国农村经济，1996（3）.韩俊。中国农村土地制度建设三题。管理世界，1999（3）.曾令香，袁荣琴，曾煜。论新世纪我国农民家庭经营组织。农业经济问题，2000（2）.杨柳。农地承包经营权股权化思考。中国土地，2000（9）.艾云航。实现农业集约化、现代化的必由之路——浙江乐清县土地适度规模经营的调查。农业技术经济，1994（4）.
[2]王新国，陈晓峰。从顺城村的实践看“三权分离”。湖北社会科学，1990（10）.
[3]陈正玄。武义县农业股份合作制考察报告。上海农村经济，1994（4）.
[4]管洪彦，孔祥智。农村土地“三权分置”的政策内涵与表达思路。江汉论坛，2017（4）.
[5]高圣平。新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑。法学研究，2014（4）.
[6]单平基。“三权分置”理论反思与土地承包经营权困境的解决路径。法学，2016（9）.
[7]陈金涛，刘文君。农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析。求实，2016（1）.
[8]李国强。论农地流转中“三权分置”的法律关系。法律科学，2015（6）.
[9]蔡立东，姜楠。农地三权分置的法实现。中国社会科学，2017（5）.
[10]高圣平。承包土地的经营权抵押规则之构建——兼评重庆城乡统筹综合配套改革试点模式。法商研究，2016（1）.
[11]高圣平。农地三权分置视野下土地承包权的重构。法学家，2017（5）.刘云生，吴昭军。政策文本中的农地三权分置：路径审视与法权建构。农业经济问题，2017（6）.管洪彦，孔祥智。“三权分置”中的承包权边界与立法表达。改革，2017（12）.
[12]崔建远。民法分则物权编立法研究。中国法学，2017（2）.刘云生，吴昭军。三权分置之法权关系厘定：政策解读与学理考量//耿卓。土地法制科学：第一卷。北京：法律出版社，2017.
[13]管洪彦，孔祥智。“三权分置”中的承包权边界与立法表达。改革，2017（12）.
[14]孔祥智。“三权分置”的重点是强化经营权。中国特色社会主义研究，2017（3）.
[15]高海。论农用地“三权分置”中经营权的法律性质。法学家，2016（4）.
[16]陈小君。“三权分置”与中国农地法制改革。甘肃政法学院学报，2018（1）.