一、“三权分置”理论的形成和发展
土地所有权、承包权、经营权（使用权）“三权分置”（或“三权分离”）的提法由来已久。在推行家庭联产承包责任制之后不久，即有学者基于承包地由非承包农户耕作的事实，提出了“三权分离”的观点[1]，并且有些地方已出现了“三权分离”的大量实践。[2]“由‘两权分离’到‘三权分离’，无论是在理论上还是在实践中是有极其重要的意义。”[3]此时，经济学界认为，土地承包经营权所传达的所有与利用相分离的生产关系——“农村土地、农户承包、承包农户经营”发生了改变，出现了非承包户耕作承包地的情形——“农村土地、农户承包、非承包农户经营”。为了反映这一生产关系的改变，在农地产权保护上即有了将土地承包经营权分离为承包权与经营权的必要，由此而出现了土地所有权、承包权和经营权的分离，其中，“土地所有权属于集体，承包权由后来的集体承包土地的农户持用，使用权则转移到土地的实际者手中”[4]。
虽然有这些理论与实践的创新，但在2001年起草《农村土地承包法》时，立法者并没有采纳“三权分离”的观点。该法的立法说明中指出：“随着农业产业化和现代化进程的加快，今后工作的重点之一就是土地经营权流转的管理。”[5]但该法是以土地承包经营权流转的法律构造来传达上述“农村土地、农户承包、非承包农户经营”的生产关系。[6]这样，承包地的产权结构就成了“集体的土地所有权+承包农户的土地承包经营权”。其中，土地集体所有权不能进行买卖或交易，承载着维持土地公有制的功用[7]，而土地承包经营权被定性为农户的“私权”（民事权利）。承包地产权结构的如此安排，既避免了土地私有化之嫌，又将承包地产权的大部分权能界定给了集体成员，从而在一定程度上反映了当时家庭联产承包制之下农户承包集体土地并且实际经营其承包地所发生的生产关系，有效克服了集体经营情况下农业生产过程的外部性。[8]如此即极大地调动了农民的生产积极性[9]，适应了当时的生产力发展水平，取得了较好的制度绩效。[10]
“随着社会主义市场经济的发展，家庭联产承包责任制的边际效用不断递减、效率降低，逐渐落后于农村生产力的发展水平，并给农村生产力的进一步发展带来了障碍。”[11]大量的研究表明，家庭分散经营具有如下弊端：生产规模过小，规模效益无法体现；组织化程度低，难以避免农业生产活动的盲目性；农产品的市场化提高了竞争风险，单一农户难以防范。[12]随着工业化、城镇化的深入推进，农民就业和收入“非农化”现象不断涌现，承包地流转日益频繁，从而使以“承包主体与经营主体合一”为基础的土地承包经营权有了进一步分离的必要。“至2016年年底，农村已有30.8%的承包农户在流转承包地，35.1%的承包地流向其他经营主体，面积达到4.7亿亩。”[13]“家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局，实现了‘集体所有、农户承包经营’的双层经营逐步向‘集体所有、农户承包、多元经营’的‘立体式复合型现代农业经营体系’转变。”[14]
在适度规模经营政策的指引下，土地承包经营权的流转成了无法回避的话题。在现行规则之下，土地承包经营权因其取得的身份性以及其社会保障功能，流转较受限制，难以适应适度规模经营的生产力发展要求，无法很好地解决土地资源的优化配置问题。土地承包经营权所承载的社会保障功能与利用效率之间存在内在矛盾，事实上该制度已成为农村经济发展的制度性障碍。[15]此外，土地承包经营权流转后可能带来的原承包户失去就业和生活保障的风险，无法在现有承包地产权结构中得到很好的说明和阐释。现行土地承包经营权流转规则仅以小规模的承包地流转为基础，无法适应和调整适度规模经营之下承包地流转的需要：一则经营主体所取得的权利效力较弱，保障力度不够，难以形成稳定的经营预期；二则经营主体无法以其取得的权利进行担保融资、扩大再生产，制约了正常的生产经营。[16]同时，在构建新型农业经营体系的过程中，“决不能因为创新而使农户丧失其合法的土地承包经营权”[17]。于是，“集体所有权、农户承包权和土地经营权”等“三权分置”再次进入人们的视野，并被赋予了“就业保障的托底作用”“土地要素合理流转”“提升农业经营规模效益和竞争力”“创新农村土地集体所有制的有效实现形式”的政策目标。[18]在经济学界“三权分置”渐成通说[19]，普遍以土地经营权与土地承包权的分离来表达我国现行法上所规定的土地承包经营权流转。[20]
承包地产权结构的分化在一定程度上体现着承包地生产要素功能和社会保障功能的冲突[21]，体现着效率和公平两大价值的平衡。在“两权分离”之下，土地集体所有权派生出土地承包经营权。这一分离发生于集体与农户之间，是农户与集体之间承包地产权的重新配置[22]，置重的是承包地的社会保障功能，强调承包地在本集体成员之间的公平分配。如此形成了“以生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标”的承包地产权结构[23]，并通过对土地承包经营权的物权性赋权，激发农户的生产积极性，极大地解放了农村生产力。在“三权分置”之下，在土地集体所有权与土地承包经营权分离的基础上，土地承包经营权派生出土地经营权，是承包农户和其他经营主体之间承包地产权的重新配置，同时分割土地承包经营权的保障功能和财产功能。[24]承包农户的土地承包经营权不因派生出土地经营权而发生改变，仍被赋予严格的身份属性，在一定程度上坚守了农户“不失地”的改革底线，体现着承包地的社会保障功能；同时，土地经营权成为脱逸身份属性的市场化权利，其自由流转解决了承包地的抛荒、适度规模经营以及抵押融资等问题。[25]正是在“三权分置”之下，承包农户在享有稳定的土地承包经营权的同时，可以放心地流转承包土地的经营权。[26]也正是基于脱离了身份藩篱的土地经营权的市场化流转，多元化的农业经营方式才得以发展，承包地的利用效率才得以置重，集约化、组织化和社会化相结合的新型农业经营体系才得以构建。
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称为《十八届三中全会决定》），虽然提出了丰富土地承包经营权权能的思想，但并未明确表述“三权分置”的思想。“2014年中央一号文件”首次在中央文件中指出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2014年10月，《土地经营权流转意见》又更加明确地提出，要“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”。“2015年中央一号文件”具体地提出要“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》也提出要“在农村耕地实行所有权、承包权、经营权‘三权分置’的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营”。该方案并首次明确了“三权”的内涵。2016年10月，《三权分置意见》在明确“三权分置”改革的重大意义的基础上，提出要“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥‘三权’的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局”，并进一步明确了“三权”的内涵。至此，在政策层面，“三权分置”已然成为新一轮农村土地制度改革的基本指导思想。
[1]田则林，余义之，杨世友。三权分离：农地代营——完善土地承包制、促进土地流转的新途径。中国农村经济，1990（2）.冯玉华，张文方。论农村土地的“三权分离”。经济纵横，1992（9）.
[2]韩俊。中国农村土地制度建设三题。管理世界，1999（3）.黄祖辉，王朋。农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发出的影响。浙江大学学报，2008（2）.
[3]韩俊。中国农村土地制度建设三题。管理世界，1999（3）.
[4]冯玉华，张文方。论农村土地的“三权分离”。经济纵横，1992（9）.
[5]柳随年。关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》的说明。中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2012（5）.
[6]虽然“流转”一语并非严格意义上的法律术语，但《农村土地承包法》赋予了其法律意义——农户作为土地承包经营权人（承包人）处分其土地承包经营权行为的总称。
[7]何宝玉。《中华人民共和国农村土地承包法》释义及实用指南。北京：中国民主法制出版社，2002：47-48.
[8]张红宇，李伟毅。人地矛盾、“长久不变”与农地制度的创新。经济研究参考，2011（9）.
[9]叶兴庆。集体所有制下农用地的产权重构。毛泽东邓小平理论研究，2015（2）.
[10]韩长赋。土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新。光明日报，2016-01-26（01）.
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[13]刘振伟。完善农村土地承包法律制度//全国人大农业与农村委员会法案室。农村土地承包法律制度研究。北京：中国法制出版社，2017：3.
[14]韩长赋。土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新。光明日报，2016-01-26（01）.
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[17]陈锡文。加快构建新型农业经营体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本。北京：人民出版社，2013：192.
[18]韩长赋。土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新。光明日报，2016-01-26（01）.
[19]陈锡文.加快构建新型农业经营体系.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2013：193-194.
[20]黄祖辉，王朋。农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发出的影响。浙江大学学报，2008（2）.
[21]朱道林，王健，林瑞端。中国农村土地制度改革与探讨——中国土地政策与法律研究圆桌论坛（2014）观点综述。中国土地科学，2014（9）.
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[26]陈锡文。加快构建新型农业经营体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本。北京：人民出版社，2013：193-194.