三、“三权分置”改革的制度意义

“三权分置”改革不仅在农民集体所有权的法律构造上实现了重大的突破，而且解除了土地对农民的身份束缚，实现了农地生产经营方式的转变，让农村集体经济得以与市场经济接轨。

（一）解除土地对农民的身份束缚

“三权分置”改革的首要制度价值是剪除农民与土地之间的身份关系。首先，农民个体的权利不再是对土地的直接支配权，而是土地收益权，这样农民就不再被束缚于土地。《农村土地承包法》第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”从这一规定可以看到，土地是与农民的农业户口紧密相关的，一旦农民丧失农村户口，就意味着其将失去土地。这已经成为农民自由迁徙的最大顾虑，对农民进城无疑形成了巨大的障碍，农民进城务工仍然要牵挂家里土地的耕作或者干脆弃耕（农民大量进城务工后农村土地撂荒的现象十分普遍）。一旦农民的承包权不再与农地经营挂钩，那么农民就会从土地的束缚中解放出来，成为可以自由流动的劳动力了。

其次，农民集体所有的土地的经营权从农民个体收归农民集体之后，不仅坐实了农民集体所有权，而且使农民集体可以不受农民身份的限制，自由地、市场化地配置农地资源；还使土地从集体成员的身份束缚中解放出来。这样，农民集体的土地就可以进入市场，通过市场配置农地资源，农业生产就可以实现产业化、规模化经营。

在“三权分置”的权利体系下，承包权一次性分配给农民后即不再调整，所以，农村户口在农民取得承包权后即不再有意义。赋予农民承包权斩断了农民与土地的直接联系，从而彻底解除了农民对土地权利的顾虑，让农民的迁徙自由不再受户籍的束缚。当然，农地与集体成员的脱钩还需要与户籍制度改革相配合。值得关注的是，党的十八届三中全会已经将户籍制度改革提上议程。2014年7月底，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求，明确要取消农业户口与非农户口的区分，全面实施居住证制度。从农村土地的角度而言，户籍制度的改革为解除土地权利与农业户口的捆绑奠定了基础。

（二）农村集体经济与市场经济接轨

现行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制实质上对应的是集体所有、分散利用的生产方式，即将所有权虚置于集体，而借土地承包经营权的发包与分配完成对集体土地的分割，使每户农民享有一定面积的土地，进而实现类似自然小农自给自足的生产方式。当前农地分散利用的现状，一方面制约了现代农业机械的推广，另一方面又使农地与农民的社会保障紧紧挂钩，土地资源无法得到最佳的配置，大大限制了土地作为生产要素所能发挥的潜力，使其经济功能被严重压抑，导致农地的生产效率一直无法提高。因此，“两权体制”本质上是农民集体所有的土地在农民集体内部分散利用的体制，即使赋予土地承包经营权流转效力也难以实现农地市场化配置，解决农地规模化、产业化经营问题。

“三权分置”的权利体系以产权为切入口，从底层对农村集体经济进行了解构和重构，实现了农村集体经济在制度层面上与市场经济的对接。对每一个集体成员个体而言，其土地权利在“量”上并没有改变，只是“质”发生了改变，即由物权（对土地的支配权）改变为财产权（土地所有权份额）。正是这样的解构和变革，使得农民集体可以收回农地的经营权（处分权），使农民集体所有权成为完整的财产权利，并定性为一种特殊形态的按份共有。农民集体可以设定可流转的用益物权——土地经营权。这完全是按照市场经济的要求，在私法规则下对农地产权的改造；改造的结果不仅使农民个体取得了可流转的财产权，而且使农民集体所有权也私法化、法律化了。农民集体可以市场化方式配置农地，通过出让、租赁等方式实现农地社会化、市场化利用，克服现阶段农地分散小规模自给自足的经营模式，转变为专业化、规模化、产业化的现代农业生产模式。不受身份限制地出让或设定农地经营权，可以使专业的农业经营者得以取得较大面积的地块，实现农地的规模化经营，并通过现代工业生产设备、水利设施等硬件的投入大幅提高农地生产效率。随着农村市场经济的推进，市场化的大潮可以逐渐消磨城乡二元鸿沟，让农民集体经济融入全国市场，建立统一的社会主义市场经济体制。

（三）土地的经营功能与社会功能的兼顾

所谓土地权利的财产化，实质上就是通过土地权利结构的变更、调整，构建稳定、清晰、完整的产权，使土地权利能够在市场上自由交易，最大限度地发挥土地作为生产要素的经营功能。这于农民而言即意味着能够通过土地在市场中的交易而享有更大的收益。农村土地兼具经营功能与社会保障功能，而农地的二元属性导致土地承包经营权所承载的价值发生冲突。^[1]农民集体经济与市场经济的对接需要建立可流转的土地权利，将土地权利纯化为完全的财产权利。如前所述，“三权分置”可以将农民集体所有权、集体成员的承包权和农业经营者的土地使用权这三种权利私法化、财产化。

由于土地资源的稀缺性与特殊性，权利人在行使这项财产权利的同时还应当尽量兼顾农地的经营效益。土地是一种具有强烈公共性、社会性的财产，土地所有权人并不能自由地决定财产使用的目的，它应具有合理性，不仅关照依赖它的人的利益，而且要符合社会要求；社会要求不仅指国家经济的需求，而且包括公民的需求。^[2]权利不仅为个人之私益，同时还承担着相应的社会功能，对权利的行使应以符合国家利益的方式进行，实现个人和社会同步协调发展。换言之，土地权利人在实现、追求土地收益的过程中，应协调个人利益和社会总体利益，同时实现土地的社会功能。“三权分置”的权利体系较好地契合了这一要求，兼顾了土地权利人的经济利益与土地的社会功能。

协调二者的关键在于，通过制度安排，让社会利益与个人利益在最大程度上重合，在社会功能或效用中促成个人利益与社会利益相契合。在“三权分置”的权利体系下，农民与土地的直接联系被切断，土地重回集体，而由集体出让的土地经营权仅为实现土地经营者利益的工具，但部分土地收益要返回于集体成员。于农民而言，让土地集中流转提高并稳固了其土地上的收益，而规模化经营对现代农业的发展又是至关重要的，满足了土地所承载的社会功能，简单地说，就是地尽其利。可以看到，土地的集中正是社会利益与个人利益的契合点，而“三权分置”的制度安排圆满地解决了土地集中的问题，最终达致个人利益与社会功能的统合。

[1]高富平。农村土地承包经营权流转与农村集体经济的转型——新一轮农村土地制度改革的法律思考。上海大学学报（社会科学版），2012（4）.

[2]高富平。物权法原论：2版。北京：法律出版社，2014：106.