9 法定期限内无法作出行政处理决定并于期限届满后履行告知义务的行为违法

——奥丰公司诉渡舟派出所不履行治安管理法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行终798号行政判决书

2.案由：不履行治安管理法定职责

3.当事人

原告（上诉人）：重庆轩威奥丰汽车销售服务有限公司

被告（被上诉人）：重庆市长寿区公安局渡舟派出所

【基本案情】

重庆大圣建设开发集团有限公司与原告重庆轩威奥丰汽车销售服务有限公司（以下简称奥丰公司）存在租赁合同纠纷。2016年3月1日，重庆大圣建设开发集团有限公司员工驾驶车辆将奥丰公司进出口堵塞。奥丰公司员工报警后，被告重庆市长寿区公安局渡舟派出所（以下简称渡舟派出所）随即出警并受理该治安案件。在作了相应调查后，渡舟派出所于3月8日作出了长公（渡舟）行终字〔2016〕第1号终止案件调查决定书。奥丰公司对上述终止案件调查决定书不服，向重庆市长寿区公安局（以下简称长寿区公安局）申请行政复议，长寿区公安局于2016年3月31日作出渝长公复决字〔2016〕1号行政复议决定书，撤销了渡舟派出所作出的长公（渡舟）行终字〔2016〕第1号终止案件调查决定书。

4月26日，渡舟派出所依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条延长了三十日办案期限。在开展相应调查后，渡舟派出所认为，本案所涉治安案件符合《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”。遂于5月26日作出了案件办理情况告知书，主要内容为告知奥丰公司，因梅某等人已从大圣公司辞职等客观原因，造成本案在法定期限内无法作出处理，公安机关将继续调查取证，及时依法作出处理。

5月3日，奥丰公司认为渡舟派出所对报警未作处理，向重庆市长寿区人民法院提起本案行政诉讼。一审诉讼过程中，奥丰公司于2016年7月22日收到渡舟派出所于7月21日寄出的落款时间为2016年5月26日的《案件办理情况告知书》。

【案件焦点】

因违反治安管理行为人梅某辞职的客观原因，长寿区公安局渡舟派出所无法在《治安管理处罚法》规定的期限内作出处理决定，在期限届满后告知被侵害人案件办理情况的，是否违法。

【法院裁判要旨】

重庆市大足区人民法院经审理认为：本案被告渡舟派出所作为公安派出所，有职责依法对发生在辖区内的治安案件进行调查处理。

根据法院查明的事实，2016年3月1日，被告渡舟派出所接到奥丰公司员工报警后随即出警并将其作为治安案件受理。2016年3月8日，被告针对上述治安案件作出了终止案件调查决定书。2016年3月31日，长寿区公安局撤销了被告作出的终止案件调查决定书后，被告继续对该案进行调查，向邓洪、刘开仁、熊华等人作了询问，并开展了相应的调解工作。期间，大圣公司停放在原告经营场所门口的堵门车辆已全部挪开。在开展相应调查后，被告认为，本案所涉治安案件符合《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”遂于2016年5月26日作出了案件办理情况告知书，告知奥丰公司，因梅某等人已从大圣公司辞职等客观原因，造成本案在法定期限内无法作出处理，公安机关将继续调查取证，及时依法作出处理。2016年7月21日，被告通过挂号信向原告寄送了上述案件办理情况告知书，原告于2016年7月22日收到该告知书。由此可见，被告对本案所涉治安案件已经作了相应的调查和处理。

重庆市大足区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出如下判决：

驳回原告重庆轩威奥丰汽车销售服务有限公司的诉讼请求。

奥丰公司持原审起诉意见提起上诉。重庆市第一中级人民法院经审理认为：渡舟派出所于2016年3月1日接到奥丰公司的报警，并作为治安行政案件予以受理。2016年3月31日，长寿区公安局以明显不当为由撤销了渡舟派出所作出的长公（渡舟）行终字〔2016〕第1号《终止案件调查决定书》，渡舟派出所收到长寿区公安局作出的渝长公复决字〔2016〕1号《行政复议决定书》后，应当重新对该治安行政案件进行调查处理，并在法定期限内办结；如不能在法定期限内办结亦应当通过合理方式将不能办结的原因告知报警人。奥丰公司于2016年5月3日向人民法院提起不履行法定职责行政诉讼之日，渡舟派出所既未办结该治安行政案件，亦未将该案办理情况告知奥丰公司，渡舟派出所的行为已经构成行政不作为。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，人民法院经过审理，查明渡舟派出所不履行法定职责的，本应判决渡舟派出所在一定期限内履行。但渡舟派出所对奥丰公司2016年3月1日的报警已经作出《案件办理情况告知书》，奥丰公司在二审庭审中陈述其于同年7月22日已收到该告知书，但坚持其上诉请求。

重庆市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，作出如下判决：

一、撤销重庆市大足区人民法院（2016）渝0111行初42号行政判决；

二、确认被上诉人重庆市长寿区公安局渡舟派出所对上诉人重庆轩威奥丰汽车销售服务有限公司2016年3月1日的报警行为不履行治安管理法定职责的行为违法。

【法官后语】

本案的焦点问题是公安机关在办理治安案件中，若因违反治安管理行为人辞职，无法在期限内作出处理决定，是否应在期限届满前告知被侵害人？笔者认为，答案应是肯定的。

1.法定期限内因客观原因无法作出行政处理决定的，公安机关应遵循正当程序要求履行说明告知义务

正当程序是最低限度的程序正义，即使相关法律规范没有规定，行政机关为具体行政行为时也应遵循正当程序要求，履行法定的告知义务。针对公安机关治安案件办理中的说明告知义务，《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称规定）第一百四十一条第三款中规定：“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”。可见，因案情复杂或违法行为人逃跑而无法到案等客观原因，导致公安机关无法在法定期限内结案的，公安机关有向被侵害人说明告知的义务。本案中，渡舟派出所无法在法定期限内办结该治安案件，非其故意或疏于履行法定职责，而是因为违反治安管理行为人梅某辞职，不能归案所致。具言之，梅某的辞职行为虽不能为规定中的“逃跑”涵摄，但丰富了“等”的内涵，亦构成了阻却公安机关法定期限内作出行政处理决定的客观缘由。在履行了告知义务之后，公安机关应继续调查，及时依法作出相应处理决定。

2.公安机关应在法定期限届满前履行说明告知义务

前述规定虽明确了公安机关延期办理治安案件的，有向被侵害人说明告知之义务，但何时告知，规定没有给出答案。规则不明，导致司法实践中对履行告知义务的期限认识不一，有观点认为只要公安机关继续履行调查取证职责，该说明告知义务可以随时履行，是否超过法定期限在所不论。但笔者认为，应在期限届满前履行该告知义务。其一，依目的解释，该条款是为了解决公安机关在法定期限内无法作出行政处理决定的特殊规定，已经超出了一般情形的范畴，特殊规定当然不能再行扩大适用，并且应当严格审查公安机关不能办结的事由以及说明告知义务的履行期限。其二，从体系解释的统一性出发，既然法律明确要求公安机关一般应当在法定期限内办结治安案件，作为细化与完善不能在法定期限内办结特殊规定的部门规章，只能是在上位法的框架内进行细化，在法定期限届满前告知无法办结的原因，以保护行政相对人程序权益。本案中，长寿区公安局渡舟派出所在奥丰公司向人民法院提起不履行法定职责行政诉讼之日，既未办结该治安行政案件，亦未将该案延长期限情况告知，构成行政不作为。

因此，公安机关在办理治安案件中因违反治安管理行为人辞职等客观原因，无法在《治安管理处罚法》规定的期限内作出处理决定的，应当在期限届满前告知被侵害人，否则将因未及时履责被确认违法。

笔者认为，本案的良好示范意义在于从个案出发，一方面丰富了公安机关情况告知义务的前提即“客观原因”的内涵，发挥了漏洞填补的功效，另一方面以行政裁判方式明确行政机关依法行政不仅指实体合法，而且要及时履责。否则，一个违反法定期限的行政行为，即使实体内容完全合法，也会因迟到而被贴上违法的标签。

编写人：重庆市第一中级人民法院 马金明 王坤