正确适用行政诉讼法解释推进行政诉讼制度完备、全面、科学发展

——最高人民法院江必新副院长对《行诉解释》主要内容讲解

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》），于2017年11月13日由最高人民法院审判委员会第1726次会议讨论通过，并于2018年2月87正式发布。

《行诉解释》全文分为十三个部分，共163条。《行诉解释》是对《若干解释》《适用解释》的修改、补充和完善。以下就《行诉解释》的主要内容作一说明：

一、明确行政诉讼受案范围边界，既要解决“立案难”痼疾，又要防止滥诉现象

根据行政诉讼法第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准，但是比较原则，在司法实践中难以准确把握。有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为：一是，不产生外部法律效力的行为。二是，过程性行为。三是，协助执行行为。四是，内部层级监督行为。五是，信访办理行为。

二、总结行政诉讼管辖改革成果，既要解决“诉讼主客场”的问题，又要遵循“两便”原则

行政诉讼管辖改革，特别是跨行政区划法院管辖改革，是十八届四中全会决定解决“诉讼主客场”问题的重大决策，也是新行政诉讼法的重要规定。新行政诉讼法第18条第2款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革，《行诉解释》根据上述政策法律依据，就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。此外，为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题，《行诉解释》明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。《行诉解释》同时明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的，人民法院不予审查，确保提高行政诉讼效率。为了方便人民法院审理，方便当事人诉讼，《行诉解释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施，行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的，规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

三、明确界定当事人资格，既要畅通救济渠道，又要确保有限司法资源的效益最大化

行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定，有利于畅通救济渠道，同时，为了确保有限司法资源得到充分利用，《行诉解释》对原告和被告的诉讼主体资格也作了明确。在行政诉讼原告资格方面，根据行政诉讼法第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《行诉解释》主要在四个方面作了重点规定：一是，投诉举报者的原告资格。《行诉解释》明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。二是，债权人的原告资格。债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格，即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是，非营利法人的原告主体资格。即事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是，涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

在行政诉讼被告方面，主要明确了以下几个方面的内容：一是，明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。二是，明确村委会和居委会的被告资格。三是，明确事业单位和行业协会的被告资格。

四、完善行政诉讼证据规则，既要力求恢复客观真实，又要坚持程序公正的导向

行政诉讼法对于行政诉讼证据作了规定，科学的证据规则有利于法院查明事实，恢复案件的客观真实。同时，由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位，在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜，确保“官”民在诉讼程序中处于实质平等的地位。《行诉解释》在以下几个方面作了规定：一是，细化非法证据排除规则。即行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是，明确当事人的到庭义务。即人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是，明确因被告原因导致损害的举证规则。即在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。

五、全面落实立案登记制度，既要保障当事人合法诉权，又要保证起诉符合法律规定

新行政诉讼法实施以来，各级人民法院坚决贯彻落实立案登记制，大力破除“立案难”制度壁垒。在全面落实立案登记制度方面，《行诉解释》主要作了以下几个方面的规定：一是，明确起诉人提交必要起诉材料的义务。即依照行政诉讼法第49条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：原告的身份证明材料以及有效联系方式；被诉行政行为或者不作为存在的材料；原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交身份证明和代理权限证明等材料。二是，明确人民法院的审查权力和释明义务。即依照行政诉讼法第51条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。三是，明确复议维持情形下的起诉期限。即公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。四是，明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。即行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。

六、规范审理判决程序，既要确保案件得到公正审理，又要注意提高诉讼实效

行政诉讼法规定的审理和判决程序，不仅要求审理的实体和程序公正，也要求行政诉讼的实际效果。司法实践中，个别当事人的行为损害了诉讼程序的严肃性，还有的案件判决标准和规则不统一，影响了司法的权威性。据此，《行诉解释》主要作了以下规定：一是，明确滥用回避申请权的法律后果。《行诉解释》规定，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。二是，明确拒绝陈述的法律后果。《行诉解释》规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。三是，明确确认无效判决规则。《行诉解释》规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。四是，明确共同过错的赔偿责任。五是，明确不作为赔偿责任。

七、规范行政机关负责人出庭应诉，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解

新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉，确保行政纠纷获得实质化解，《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定：一是，适度扩大行政机关负责人的范围，确保制度落地生根。二是，明确应当出庭应诉的情形，促进行政机关负责人依法出庭应诉。三是，明确行政机关负责人不出庭的说明义务，确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。四是，明确“行政机关工作人员”的含义，确保“告官见官”。即行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”。五是，明确不出庭应诉的不利后果。

八、落实复议机关作共同被告制度，既要强化行政复议监督职能，又要聚焦真正争议的解决

新行政诉讼法为了强化行政复议监督职能，明确规定行政复议机关维持原行政行为的，复议机关作共同被告。两年多来，各级人民法院、各级行政机关认真贯彻新行政诉讼法，复议机关作共同被告的案件大幅增加。与此同时，审判中也出现了一些共同被告制度适用范围和举证责任等方面理解不一致的问题。为了在强化行政复议机关监督职能前提下，保证争议真正得到解决，《行诉解释》作了如下规定：一是，明确复议决定维持原行政行为的概念。即行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。二是，明确复议机关作共同被告的法定性。三是，明确复议机关作共同被告时的举证责任。四是，明确复议机关作共同被告时的裁判规则。

九、细化规范性文件附带审查，既要依法维护合法行政规范性文件的效力，又要防止不合法条款进入实施过程

人民法院依照行政诉讼法的规定，对规范性文件进行合法性审查，对于合法的规范性文件，应当作为行政行为的执法依据；对于不合法的规范性文件，人民法院不得作为行政行为合法性的依据。《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定：一是，明确规范性文件制定机关的权利。二是，明确规范性文件审查的具体方式。三是，明确规范性文件不合法的处理方式。四是，明确规范性文件审查的审判监督程序。

根据新行政诉讼法的规定，《行诉解释》对《若干解释》、《适用解释》进行了全面修改和整合，坚持深化改革，坚持发展理念，在许多重要制度和关键环节取得了突破性进展，实现了行政诉讼制度的发展创新。主要是：一是，落实新法要求，确保制度落地。二是，依照新法规定，调整原有规定。三是，遵循法律原意，填补法律漏洞。

《行诉解释》的发布，是新时代人民法院行政审判工作的新起点。我们将以此为契机，以习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是法治思想、政法思想为行动指南，继往开来，奋发有为，积极进取，充分发挥人民法院履行宪法法律赋予的行政审判职能，强化人权法治保障，确保社会大局稳定，促进社会公平正义，切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感，不断推进中国的行政诉讼制度向更完备、更全面、更科学方向发展，不断促进新时代人民法院行政审判工作有新气象新发展，使行政审判在法治国家、法治政府和法治社会建设中，在社会主义现代化强国建设中发挥更大的作用！